به گزارش وسائل، به طور کلی اداره نشریات و مطبوعات در کشورهای مختلف جهان به دو روش صورت می گیرد؛ 1ـ نظام پیشگیری: این روش بیشتر در کنترل فعالیتهای مطبوعاتی اعمال می شود و در آن ایجاد روزنامه و مجله به کسب اجازه قبلی و دریافت امتیاز موکول می گردد.
2ـ نظام تنبیهی: در این روش افراد آزادانه و تنها با تسلیم اعلام نامه یا تقاضای ثبت، روزنامه یا مجله مورد نظر خود را منتشر می کنند. در این حالت تنها در صورتی می توان آن مطبوعه را محدود و یا مجازات کرد که از چارچوب قانونی خارج شود.
یکی از موضوعاتی که اصل 42 قانون اساسی در خصوص آن ساکت است، تعیین نظام حقوق نظارت بر نشریات و مطبوعات در جمهوری اسلامی ایران است.
از این روی، در حال حاضر این ابهام وجود دارد که آیا قانونگذار عادی می تواند با پیش بینی شرایط و ویژگی هایی خاص تنها اشخاص خاصی را صالح در تأسیس نشریه و مطبوعه بداند و از طریق نظارت پیش بینی انجام فعالیت در این حوزه را منوط به اخذ مجوز کند، یا اینکه عدم پیش بینی این موضوع در قانون اساسی به معنای عدم امکان محدود کردن فعالیت در حوزه نشریات و مطبوعات بوده و هر شخصی می تواند اقدام به تأسیس نشریه یا مطبوعه نماید و تنها اگر مرتکب تخلف شود بر طبق قانون با او برخورد می شود.
آنچه مختصرا باید مورد اشاره قرار داد اینست که بنا بر آنچه در مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مطرح شد، ذکر عبارت «تفصیل آن را قانون معین می کند» در ذیل اصل 24 قانون اساسی علاوه بر اینکه معطوف به بیان تفصیل مصادیق محدودیت های مقرر در این اصل است، بر امکان شناسایی مصادیق نشریات و مطبوعات توسط قانونگذار توجه داشته است.
این مطلب بیانگر این موضوع است که با توجه به پیچیدگی ها و جزئیات فراوان در زمینه نشریات و مطبوعات، قانونگذار اساسی تنها به بیان قیود اساسی اکتفا کرده و تعیین جزئیات را به قانونگذار عادی واگذار نموده است.
از سوی دیگر با توجه به اطلاق عبارت ذیل این اصل و همچنین اطلاق اصل 71 قانون اساسی مبنی بر صلاحیت عام مجلس شورای اسلامی در امر قانونگذاری، سکوت قانونگذار اساسی به منزله صالح بودن مجلس در قانونگذاری در این امور می باشد. بنابراین مجلس به تناسب نوع نشریات و مطبوعات می تواند سازوکار نظارت بر آنها را نیز معین نماید.
با عطف توجه به دو اصل پیشنهادی قبلی این اصل نیز، مشاهده خواهد شد که در همه اصول پیشنهادی مربوط به این اصل قانونگذار اساسی با بیان عباراتی همچون «مجازات تخلف از این اصل را قانون معین می کند» و «حدود این امور و جرائم مطبوعاتی و کیفیت رسیدگی و مجازات آنها را قانون معین می کند»، بر لزوم پیش بینی این موارد توسط قانونگذار عادی توجه و تأکید داشته و از این اماره می توان اینگونه نتیجه گرفت که در اصل مصوب فعلی نیز تعیین این موارد توسط قانونگذار عادی یکی از مبانی اصلی ذکر عبارت «تفصیل آن را قانون معین می کند» در ذیل اصل 24 بوده است.
بر همین اساس برخی، مواردی همچون تعریف مطبوعات و یا تبیین ویژگی های آن و یا تعیین ضوابط شکلی جهت اخذ مجوز را کاملاً در صلاحیت مجلس دانسته اند.
با این مقدمه، در ادامه تلاش می شود با عطف توجه به قوانین و مقررات موجود،موضوع نظارت پیشینی و پسینی را در نظام حقوقی جمهوری اسلامی مورد بررسی قرار دهیم.
نظارت پیشینی
قانونگذار عادی در خصوص نظارت بر نشریات و مطبوعات رویه واحدی پیش بینی نکرده و با توجه به نوع آنها و اقتضائات و ویژگی های هریک از نشریات و مطبوعات طریق خاص نظارتی برای آنها اتخاذ نموده است.
در حوزه مطبوعات با بررسی قانون مطبوعات این نکته مشخص می شود که اساساً قانونگذار عادی در خصوص مطبوعات موضوع این قانون نظارت پیشینی را مورد پذیرش قرار داده است و این نظارت از چند طریق اعمال می شود.
اولاً به موجب ماده(9) قانون مطبوعات جمهوری اسلامی ایران شرایط خاصی برای متقاضیان حقیقی و حقوقی تأسیس مطبوعات معین شده است که برای اشخاص حقیقی این شرایط شامل تابعیت، حداقل سن 25 سال، عدم حجر و ورشکستگی به تقلب و تقصیر، عدم اشتهار به فساد اخلاقی و محکومیت کیفری، داشتن صلاحیت علمی در حد لیسانس، پایبندی و التزام عملی به قانون اساسی و برای اشخاص حقوقی، ثبت شخصیت حقوقی و داشتن مجوز انتشار نشریه در اساسنامه یا قانون تشکیل و مرتبط بودن فعالیت نشریه با زمینه فعالیت آنها می باشد.
ثانیا قانونگذار اینگونه مقرر داشته است که افراد واجد صلاحیت های فوق جهت اعمال آزادی خود باید مجوز اخذ نمایند.
در این خصوص، با توجه به تبصره «2» ماده (1) قانون مطبوعات ممکن است اینگونه تلقی شود که عبارت این تبصره مبنی بر اینکه «نشری های که بدون اخذ پروانه از هیأت نظارت بر مطبوعات منتشر گردد از شمول قانون مطبوعات خارج بوده و تابع قوانین عمومی است» به معنای پذیرش وجود نشریات و مطبوعاتی خارج از قلمرو قانون مطبوعات و بدون نیاز به اخذ مجوز می باشد.
حال آنکه قانونگذار به موجب بند «الف» ماده (7) قانون مطبوعات انتشار نشریات و مطبوعات را منحصر در موارد مشمول قانون مطبوعات دانسته و انتشار هرگونه مطبوع های غیر از این طریق را غیرقانونی اعلام کرده است.
بنابراین روشن است که نظام حقوقی مطبوعات در کشور ما بر مبنای نظام پیشگیری برنامه ریزی شده و بر مبنای آن «انتشار نشریه به اخذ مجوز از مقامات دولتی نیاز دارد» تا از این طریق تأسیس و ایجاد یک نشریه یا مطبوعه با نظارت بر اهلیت و صلاحیت اشخاصی که قصد فعالیت در این حوزه را دارند صورت پذیرد. بنابراین امروزه مطبوعات، خبرگزاریهای اینترنتی و نشریات الکترونیکی موضوع قانون مطبوعات مشمول این نوع از نظارت می باشند.
علاوه بر مطبوعات، با توجه به مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی با عنوان «اهداف و سیاست ها و ضوابط نشر کتاب» - اصلاحی 1389 - «هیئت نظارت بر اجرای ضوابط نشر کتاب» و «هیئت نظارت بر نشر کتاب های کودکان و نوجوانان» که اعضای آنها از سوی شورای عالی انقلاب فرهنگی معرفی می شوند و به انتخاب وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی می رسند مسؤولیت نظارت بر کتب را بر عهده دارند؛ و این نظارت از زمان قبل از چاپ و نشر شروع شده و تا زمان توزیع کتاب ادامه خواهد داشت.
بنابراین روشن است که در حال حاضر مصوبه این شورا نظارت پیشینی را نسبت به روند انتشار کتب در کشور پیش بینی نموده است و حال آنکه از عبارت ذیل اصل 24 قانون اساسی اینگونه بر می آید که تنها مجلس شورای اسلامی صلاحیت ایجاد چنین ضوابطی را دارد.
نظارت پسینی
یک قاعده کلی در زمینه نظارت بر حوزه آزادی نشریات و مطبوعات این است که با پیشرفت تکنولوژیهای نوین و فراهم شدن وسایل ارتباطی جدید، عملاً امکان نظارت پیشینی بر انتشار وجود ندارد و از این روی لزوماً باید نظارت پسینی را اعمال کرد.
علت این امر اینست که امروزه ابزارهای انتشار اطلاعات به صورت محدود و در اختیار عده معدودی نیست، بلکه گستردگی این ابزارها به حدی است که هرکس می تواند به راحتی به انتشار محتوا بپردازد و عملاً منوط کردن چنین اقداماتی به اخذ مجوز از مراجع معین را ناممکن ساخته است.
از این رو، امروزه قانونگذار عادی تلاش داشته تا عموم نشریات نوین که در محیط رایانهای یا مخابراتی به انتشار مطلب مشغول هستند را مشمول قانون جرایم رایان های کند و از این طریق بر انتشار داده ها و محتوا در این محیط نظارت نماید.
روشن است که قانونگذار با عطف توجه به نکته فوق الذکر نظارت پسینی را نسبت به ابزارهای مورد اشاره پذیرفته است و بر مبنای این قانون افراد در انتشار پیام آزاد بوده و تنها در صورتی که محدودیت های مقرر در این قانون را نقض نمایند، مستحق مجازات های مقرر در این قانون هستند.
نکته دیگری که در نظارت پسینی بر نشریات و مطبوعات باید مورد توجه قرار گیرد این است که در خصوص آن دسته از نشریات و مطبوعاتی که با اخذ مجوز (نظارت پیشینی) به انتشار مطلب می پردازند نیز باید قائل به وجود نوعی نظارت پسینی بر عملکرد آنها بود؛ چراکه با وجود اینکه با بررسی صلاحیت و صدور مجوز، برخی از اشخاص صالح در انتشار پیام دانسته می شوند اما نظارت بر عملکرد آنها لازمه تضمین عدم انحراف آنها از انجام رسالتشان می باشد. بر همین اساس با مراجعه به قانون مطبوعات –مصوب 1364 - و اصلاحات بعدی آن مشخص می شود که این قانون علاوه بر اعمال نظارت پیشینی، اعمال نظارت بر عملکرد را هم مد نظر دارد و اگر نشریه یا مطبوع های در انجام رسالت خود مرتکب تخلفی شود توسط هیأت نظارت بر مطبوعات موضوع ماده (10) این قانون به تخلف آن مطبوعه رسیدگی می شود و در صورت اثبات تخلف اقدام قانونی متناسب با آن صورت می گیرد.
از سوی دیگر به موجب مواد متعدد این قانون پس از تأیید تخلف توسط هیأت نظارت امکان رسیدگی به این موارد در دادگاه های دادگستری نیز وجود خواهد داشت و در مواردی نیز مستقیماً لغو پروانه نشریه به عنوان مجازات آن نشریه مشخص شده است.
یکی از مسائل مطرح در زمینه نظارت بر مطبوعات موضوع توقیف روزنامه های زنجیرهای در اوایل سال 1378 می باشد. در این زمان حدود بیست و سه روزنامه به استناد ماده (13) قانون اقدامات تأمینی و بند «5» اصل 156 قانون اساسی توسط دادگاه عمومی تهران به طور موقت تعطیل شدند.
این توقیفات در آن زمان به شدت مورد انتقاد برخی از سیاستمداران و حقوقدانان قرار گرفت و جملگی آنها چنین استناداتی توسط قوه قضائیه را نادرست می خواندند.
از جمله استدلال های این اشخاص این بود که اولاً: قانون اقدامات تأمینی به موجب ماده (1) آن، مربوط به مجرمین خطرناک می باشد تا از تکرار جرم، جنحه و یا جنایت آنها جلوگیری شود؛ ثانیاً: استناد مستقیم دادگاه به اصول قانون اساسی و بخصوص بند «5» اصل 156 در زمینه پیشگیری از جرم را واجد اشکال، و فرض چنین صلاحیتی برای قوه قضائیه را محل ابهام جدی می دانستند.
از برآیند این استدلال ها می توان گفت که علی الاصول استناد قوه قضائیه به قوانین مورد اشاره محمل قانونی موجهی نداشته و توقیف های صورت گرفته به استناد این قوانین برخلاف قانون صورت گرفته است، ضمن اینکه با توجه به صراحت اصل 168 قانون اساسی لازم است تا هرچه سریع تر قانونگذار نسبت به تصویب قانون جرایم سیاسی و مطبوعاتی اقدام کند تا رسیدگی به جرایم مطبوعاتی تنها بر طبق آن قانون صورت پذیرد.
شایان ذکر است، در پی این اتفاق «طرح استفساریه مواد (12) و (13) قانون اقدامات تأمینی» و نظریه شماره 1220/21/79 مورخ 26/8/1379 شورای نگهبان نیز یکی از مهمترین رویدادها در حوزه مطبوعات است. به موجب این نظر، شورای نگهبان خارج کردن مؤسسه مطبوعاتی و یا روزنامه منتشر شده از شمول مواد (12) و (13) قانون اقدامات تأمینی را به سه دلیل مغایر با موازین شرع و قانون اساسی اعلام کرد.
اولا) شورا معتقد بود اطلاق «مؤسسه» مذکور در ماده (12) و «اشیاء» مذکور در ماده (13) قانون مورد اشاره ابهامی ندارد و شمول آن بر مؤسسه مطبوعاتی و روزنامه بلااشکال است. بنابراین شورا اینگونه نتیجه گرفت که «خارج نمودن آنها از شمول دو ماده مذکور عنوان تفسیر به خود نمی گیرد و خلاف اصل 73 قانون اساسی» می باشد.
ثانیا) «استثناء کردن مطبوعات از شمول این دو ماده تبعیض ناروا و خلاف بند«9» اصل سوم قانون اساسی شناخته شد».
ثالثا) «چون اطلاق استثناء شامل مواردی که رسانه مطبوعاتی مرتکب عمل خلاف شرعی شده باشد نیز می شود، فلذا اطلاق آن خلاف موازین شرع شناخته شد.»./910/241/ح