vasael.ir

به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، یکی از فعالیت‌های جاری پژوهشکده شورای نگهبان بازخوانی مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (1358) و شورای بازنگری قانون اساسی (1368) است. در این راستا جلساتی از سال 1386 با حضور پژوهشگران مرکز (این مجموعه) برگزار شده است.

اصل هشتم قانون اساسی به همت علی رحمانی و مهدی ابراهیمی با نظارت علمی محمد بهادری جهرمی؛ استاد دانشگاه مورد بررسی قرار گرفته که متن بخش اول آن تقدیم می گردد.

خلاصه مطالب پژوهشگران پژوهشکده شورای نگهبان راجع به اصل هشتم قانون اساسی موضوع جلسه شانزدهم مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.

اصل 8 قانون اساسی

در جمهوری اسلامی ایران دعوت به خیر، امر به معروف و نهی از منکر وظیفه‌ای است همگانی و متقابل بر عهده مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت. شرایط و حدود و کیفیت آن را قانون معین می‌کند.«و المُؤمنون و المُؤمنات بعضهم أولیاء بعض یأمرون بالمعروف و ینهون عن المنکر».

الف) شناسنامه اصل 8

پیش نویس گروه مربوط به مجلس بررسی نهایی قانون اساسی:

در جمهوری اسلامی ایران دعوت به خیر، امر به معروف و نهی از منکر وظیفه‌ای است همگانی و متقابل بر عهده مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت. شرایط و حدود و کیفیت آن را قانون معین می‌کند.«و المُؤمنون و المُؤمنات بعضهم أولیاء بعض یأمرون بالمعروف و ینهون عن المنکر».

اصل هشتم مصوبه نهایی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (مصوب 1358):

در جمهوری اسلامی ایران دعوت به خیر، امر به معروف و نهی از منکر وظیفه‌ای است همگانی و متقابل بر عهده مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت. شرایط و حدود و کیفیت آن را قانون معین می‌کند.«و المُؤمنون و المُؤمنات بعضهم أولیاء بعض یأمرون بالمعروف و ینهون عن المنکر».

ب) نکات و برداشت‌ها

1ـ کلیات

1. شاکله و بافت قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به گونه‌ای است که ابتدا اصول کلی تبیین و سپس در فصول بعدی، به تناسب جزئیات مطرح می‌شوند. اصل 8 قانون اساسی نیز به مثابه تعریف اصول کلّی توسط مرحوم دکتر بهشتی از جمله اصول کلّی است که می‌بایست تفصیل آن را در اصول بعدی جست‌وجو کرد. به عنوان مثال می‌توان انواع نظارتهای دولتی را بر مبنای این اصل تحلیل کرد؛ مانند نظارت در نهادهایی چون دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات کشور و ... . اما در سایر اصول، اصلی وجود ندارد که به طور خاص به تبیین چیستی و چگونگی این اصل بپردازد.
2. از منظر مدونین قانون اساسی «اصول کلّی» اصولی هستند که می‌توانند برای فصل‌ها و اصول بعدی قانون اساسی مبنا قرار بگیرند. به عبارت دیگر اصول کلّی مبین کلیات بوده و در اصول و فصول بعد به جزئیات مسایل حقوق اساسی پرداخته می‌شود. به عنوان مثال در اصل 5 قانون اساسی موضوع ولایت فقیه مطرح شده است اما در فصلی دیگر تمامی وظایف، شرایط و اختیارات و نحوه عزل و نصب ولی فقیه را بیان می‌کند. نمونه دیگر 6 قانون اساسی است که در خصوص آرای عمومی است و توسط اصول مختلف بعدی که موضوع انتخابات و توجه به آرای عمومی و انتخابات رئیس جمهوری و خبرگان رهبری و رهبر را تشریح می‌کند، تفسیر می‌شود و یا اصل 7 قانون اساسی که راجع به شوراها است که خود موضوع یک فصل از فصول قانون اساسی است. با توجه به مطلب فوق می‌توان گفت که هر یک از این اصول کلّی از طریق برخی اصول مرتبط در قانون اساسی و یا قوانین عادی مربوطه، تبیین می‌شوند. حال مهمترین سؤالی که می‌توان راجع به اصل 8 قانون اساسی بیان کرد این است که با قلمداد نمودن این اصل به عنوان یک اصل کلّی، اصول مرتبط بعدی که موضوعات مندرج در آن، یعنی «نظارت بر مردم»، «نظارت مردم بر دولت» و «نظارت متقابل دولت بر دولت» را بیان کرده است، کدام است؟ آیا احزاب، مطبوعات یا نظارت سازمان بازرسی می‌تواند از مصادیق آن باشد؟ آیا اصول دیگری چون نظارت قوه قضائیه یا مجلس به نمایندگی از مردم، یا نظارت مردم بر دولت، نمایندگی متقابل قوا، نظارت رهبری و ... می‌توانند بیان کننده سه مورد مندرج در اصل 8 قانون اساسی باشد یا خیر؟ بنابراین تا زمانی که ابهامات فوق روشن نشود نمی‌توان راجع به این اصل اظهارنظر روشنی نمود.
3. ممکن است علیرغم پاسخ به پرسشهای فوق ابهامات متعددی راجع به اصل 8 قانون اساسی وجود داشته باشد. مثلاً گفته شود که این اصل، اصلی اخلاقی یا سیاسی و یا اجتماعی است یا شاید اظهار شود که منظور قانونگذار اساسی از «نظارت مردم بر مردم» این بوده که باید این نوع نظارت را در جنبه‌های آموزش، نصیحت و تعلیم و مسائل اخلاقی گنجاند یا حتی در خصوص «نظارت مردم بر دولت» گفته شود که این نوع نظارت در اصول مربوط به آزادی احزاب، اجتماعات، تشکیلات و مطبوعات و آزادی بیان در رسانه و صدا و سیما، پیش‌بینی شده است.
4. با توجه به کلّی بودن اصل 8 قانون اساسی، اصول دیگر قانون اساسی در این ارتباط و نیز قوانین عادی بایستی بر این پایه نوشته شوند. به عبارتی دقیقتر، با نگاه مقایسه ای به نظام‌های سیاسی دیگر می‌توان این اصل را به عنوان اصلی که مدیریت آزادی‌های سیاسی را تبیین می‌کند مطرح نمود. در مبحث آزادی‌های سیاسی، موضوعاتی از قبیل آزادی بیان، احزاب، رسانه و مطبوعات، تجمعات و... مطرح می‌شوند و تمامی این مؤلفه‌ها به نوعی در مقوله حقوق متقابل ملت نسبت به یکدیگر و نسبت به دولت، از جمله از طریق امر به معروف و نهی از منکر (مندرج در اصل 8 قانون اساسی) تبلور پیدا می‌کند. بنابراین اصل هشتم قانون اساسی یکی از اصول مترقی قانون اساسی است که متأسفانه برای اجراء مغفول واقع شده و در صورت اجرای صحیح آن می‌توان امید داشت که انقلاب اسلامی به اهداف و آرمان‌های اصیل خود دست یابد.
5. استنباط صحیح و برداشت منطقی و عمیق از اصل 8 قانون اساسی زمانی به دست می‌آید که رابطه این اصل با سایر اصول قانون اساسی مورد توجه و بررسی قرار گیرد؛ چرا که بعضی از آثار و مظاهر این اصل در سایر اصول قانون اساسی ذکر شده است. یعنی این اصل در مرحله اجرا تتمه و تکملههایی دارد که در بقیه اصول  قانون اساسی ذکر گردیده‌اند. از جمله می‌توان به اصول 32 تا 39 قانون اساسی اشاره کرد که مربوط به اصول دادرسی و تعقیب و کیفر متهمین هستند.
6. اصطلاحاً در مواردی که قانون اساسی به قانون عادی ارجاع می‌دهد، مانند ذیل اصل 8 قانون اساسی که تصریح می‌نماید «شرایط، حدود و کیفیت آن را قانون معین می‌کند» قوانین عادی یا ارگانیک مد نظر است. کما اینکه در اصول بعدی می‌بایست ساز و کار لازم برای اجرای آن فراهم می‌شد، ولی در این زمینه اقدامی صورت نگرفته است. در حقیقت رها کردن این اصل و عدم قانونگذاری در این زمینه می‌تواند سبب شود تا گروهی با مستمسک قرار دادن آن، اقدام به قیام یا شورش علیه نظام اسلامی‌ نمایند و این مسئله در آینده‌نگری این اصل مهم است. اما نکته‌ای که باید به آن اذعان نمود این است که اجرا نشدن این اصل و فراهم نبودن بسترهای لازم برای اجرای آن اشکال و ایرادی بر ماهیت وجودی آن وارد نمی‌کند.
7. اظهار نظر آقای صافی در خصوص اصل 8 قانون اساسی مبنی بر اینکه «این [امر به معروف و نهی از منکر] مثل شوراها نیست که بگوییم شرایطش را قانون معین می‌کند» محل مناقشه و قابل نقد است. زیرا علیرغم اینکه اصل امر به معروف و نهی از منکر یکی از اصول مهم اسلامی و از منویات صریح قرآن است و آیات متعددی درباره آن وجود دارد، برای اجرای آن در جامعه تدوین قانون عادی ضروری است و نباید کیفیت و شرایط آن را موکول به کتب فقهی نمود.
8. با بهره گرفتن از سخن آقای صافی مبنی بر عدم نیاز به بیان شرایط و حدود امر به معروف و نهی از منکر در قانون، به نظر می‌رسد هرچند که با تشکیل حکومت اسلامی بیان احکام شرعی در قالب قوانین امری معقول و لازم است، اما اگر این مسئله در قانون مطرح نمی‌شد و کیفیت آن به رساله‌های عملیه سپرده میشد، کارایی این اصل نیز بیشتر می بود. البته برخی معتقدند آنچه که جزء احکام مسلّم اسلامی است نیاز به ذکر در قانون ندارد، این احکام خود فی نفسه بخشی از قانون هستند و قانونگذار می‌تواند صرفاً به موارد مذکور در شرع ارجاع دهد. در صورت عدم ارجاع هم، این موارد خود به خود بخشی از قانون اساسی به حساب می‌آیند.
9. این نگرش که، به دلیل روشن بودن شرایط امر به معروف و نهی از منکر، لزومی به ذکر عبارت «شرایط این اصل در قانون مشخص می‌گردد» نیست، قابل نقد به نظر می‌رسد. به هر حال وقتی ساز و کار قانون و قانونگذاری و قوه مقننه مورد پذیرش قرار گرفت می‌بایست به لوازم آن نیز پایبند بود، در غیر این صورت اصلاً لزومی به قانونگذاری نیست و می‌توان همه مردم را به احکام فقهی ارجاع نمود و در موارد اختلافی هم باید گفت که نظر رهبری مالک است. لذا مناسب است هر آن چه در شرع آمده و مد نظر است در قالب قانون نیز درآید و مستقیماً به اجرا گذاشته شود.
10. برای تحقق و اجرای اصل 8 قانون اساسی، تدوین و وضع قانون زمانی مفید واقع می‌شود که قدرت در جامعه توزیع شده باشد و شهروندان از چنان اعتماد به نفس و حمایتی برخوردار باشند تا بتوانند والی و حاکمان را در معرض انتقاد یا پیشنهاد خود قرار دهند. به عبارت دیگر این اصل نیازمند بسترسازی فرهنگی است. در غیر این صورت با تصویب قانون عادی مربوط به این اصل نیز نمی‌توان آن را اجرایی نمود.
11. یکی از مشکلات نظام قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران این است که برخی موضوعات دارای ضوابط روشنی در شرع اسلام هستند و کافی است همان ضوابط تبدیل به قانون شوند. اما مجلس شورای اسلامی، مجلس اسلام شناسان نیست و لذا نمی‌توان انتظار داشت که بتواند همه مسایل شرعی و احکام را پوشش دهد. در نتیجه چنین مواردی یا اصلاً به تصویب مجلس نمی‌رسد و یا آنگونه که مد نظر شارع مقدس بوده تصویب نمی‌شود. یکی از مصادیق این موضوعات، امر به معروف و نهی از منکر است که تعیین شروط و نحوه اجرای آن در اصل 8 قانون اساسی به قانونگذار عادی تفویض شده است. شرایط امر به معروف و نهی از منکر در فقه روشن است. بر همین اساس مشاهده می‌شود که تاکنون قانونی در این خصوص به تصویب نرسیده است. به نظر می‌رسد تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی تاحدی توانسته این خلأ را پر کند. مشکل دیگر نظام قانونگذاری این است که برای موضوعاتی که مجلس در خصوص آنها باید اقدام به قانونگذاری کند هیچ ضمانت اجرایی وجود ندارد.
12. شهید بهشتی اینچنین مطرح می‌کند که اصل 8 قانون اساسی در اصول آینده مورد تفصیل قرار می‌گیرد. اما به نظر می‌رسد که نمی‌توان هیچیک از اصول بعدی قانون اساسی را به طور مستقیم با این اصل مرتبط دانست، هر چند ارتباط غیرمستقیم برخی اصول مانند اصول نظارتی را نمی‌توان نفی نمود. از این منظر ذکر این اصل در فصل اصول کلّی قانون اساسی با تعریفی که قبلاً درخصوص اصول کلّی ارائه شده بود قابل تأمل به نظر می‌رسد.
13. برخی اصول قانون اساسی مستقیماً قابل اجرا هستند و برخی دیگر نیازمند قانون عادی می‌باشند. در برخی از اصول، مانند اصل 8 قانون اساسی صراحتاً لزوم تصویب قانون عادی ذکر شده است. به نظر می‌رسد در چنین مواردی نمی‌توان اصول مزبور را مستقیماً اجرایی تلقی نمود و می‌بایست اجرای آنها را متوقف بر تصویب قانون دانست.
14. اصل 8 قانون اساسی، تنها اصلی از اصول قانون اساسی می‌باشد که در فرآیند تدوین آن گروه بررسی کننده نداشته است. به عبارت دقیقتر، تمامی اصول قانون اساسی در گروه‌های هشتگانه مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مورد بررسی قرار گرفته‌اند، لکن اصل 8 قانون اساسی در هیچ گروهی مورد بررسی قرار نگرفته و این جای تأمل دارد.
15. مشروح مذاکرات کوتاه و عدم اهتمام به ساز و کار اجرایی اصل 8 قانون اساسی در سایر فصول قانون اساسی و همچنین عدم قانونگذاری در جهت اجرایی کردن آن، نشانگر این است که نه قانونگذار اساسی و نه قانونگذاران عادی، هدف و خواست خود از این اصل را به روشنی نمیدانند. به عبارتی، مشخص نیست که آیا انتظار این اصل ایجاد نهادی جهت پیگیری این امر در سایر نهادها و برنامه‌ریزی برای اجرای هرچه بهتر این فریضه است، یا اینکه نهادی مستقل را مسؤول اعمال این فریضه میدانند و یا اینکه اساساً لزومی به تشکیل نهادی خاص نیست و این اصل باید در قانونگذاری مجلس اعمال شود.
16. از مباحثی که در مشروح مذاکرات بیان شده می‌توان استنباط نمود که مقصود قانونگذار اساسی از بیان اصل 8 قانون اساسی، وضع یکسری شرایط و مقررات خاص در خصوص امر به معروف و نهی از منکر، به عنوان یک قاعده خاص، نبوده است. هر چند به نظر می‌رسد که می‌توان آن را به عنوان یک قاعده کلی مطرح کرد که بر تمامی قوانین دیگری که در آتی تصویب می‌شوند، تسری پیدا کند. یعنی سایر اصول قانون اساسی و دیگر قوانین طوری تنظیم شوند که اصل امر به معروف و نهی از منکر در آنها گنجانده شود. در حقیقت می‌توان نسبت به بحث امر به معروف و نهی از منکر یک نگاه کلی‌تر و جامعتری، جدای از مصداق خاص آن داشت.
17. نهاد امر به معروف و نهی از منکر علیرغم اینکه به لحاظ اشتراک مبنایی، اهمیت و جایگاه با نهادهای دیگری نظیر شورا و مشورت تفاوت چندانی ندارد، اما قانون اساسی به آن نگاهی سریع و گذرا داشته و به نهادهای دیگر به نحو مفصلتری پرداخته است.
18. به نظر می‌رسد اصل 8 قانون اساسی برای رفع تکلیف و اینکه امام خمینی (ره) خیلی بر امر به معروف و نهی از منکر تأکید داشتند، تصویب شد، به نحوی که بحث و گفتگوی چندانی پیرامون آن انجام نگرفته است. نهایتاً هم آنچه به تصویب می‌رسد مطلوب و مد نظر حضرت امام (ره) نبود؛ چرا که اساساً از بطن این اصل نهاد خاصی که متولّی این امر باشد آن هم با آن اختیارات وسیعی که ایشان برای آن قائل بودند قابل تشکیل نیست. در این زمینه توجه به حکم ایشان برای تشکیل اداره امر به معروف و نهی از منکر و دلایل عدم تشکیل آن قابل توجه است.
19. پیام اصل 8 قانون اساسی این است که افراد جامعه نباید نسبت به همدیگر و یا دولت بی تفاوت باشند. جامعه و نظام اسلامی باید پویا باشد، لاجرم این اجتماع به آدمهای فعال و با نشاط نیاز دارد. امر به معروف و نهی از منکر مصرّح در این اصل همچنانکه برای مردم یک حق است، تکلیف نیز هست. این حق و تکلیف با آمیختگی که با هم دارند زمینه فعالیت و نشاط مردم در اجتماع را فراهم می‌سازد. در اعلامیه حقوق بشر و شهروندی 1789 فرانسه، این حق برای مردم به رسمیت شناخته شده است که علیه حکومت شورش کنند و این به نوعی یکی از کارکردهای اصل 8 قانون اساسی است که به صراحت در قانون اساسی ما نیز گنجانده شده و به مردم این اجازه را می‌دهد که اگر یک منکری از حکومت مشاهده کردند حق اعتراض داشته باشند.
20. اصل 8 قانون اساسی بیانگر یکی از اصول اساسی در نظام اسلامی است که شاید تحت چنین عنوان و شرایطی در سایر کشورها مطرح نشده باشد و اساساً در کشورهای غربی اینگونه نیست که افراد بتوانند به این شکل اسلامی امر به معروف و نهی از منکر کنند و نهایتاً به مراجع ذی صلاح اطلاع رسانی کنند. اما به هر ترتیب در همین سطح یا با سایر مفاهیم از قبیل اهمیت محیط اجتماعی، این مطلب به عنوان حقی در همه نظام‌ها پذیرفته شده است. لکن وجه تمایزی که در حکومت اسلامی با حکومت‌هایی چون لیبرال وجود دارد این است که امر به معروف و نهی از منکر علاوه بر حق، تکلیف هم هست.
21. پیرامون جایگاه اصل 8 در قانون اساسی دو نظریه وجود دارد: اول اینکه این اصل در قانون اساسی و قوانین عادی ملحوظ واقع نگردیده و مورد غفلت واقع شده است. دوم اینکه، اصل مزبور تا حدی مورد اهمال واقع شده و به صورت غیر مستقیم به آن پرداخته شده است و دیگر اصول قانون اساسی مانند تشکیل تجمعات یا راهپیمایی‌ها (اصل27)، احزاب (اصل26)، مطبوعات (اصل 24) و... همگی مصادیق این اصل می‌باشند.
22. روز قدس و روز 22 بهمن از مصادیق امر به معروف و نهی از منکر هستند. امروز افکار عمومی پذیرای این باور شده است که راهپیمایی برای دفاع و حمایت از تصمیم و اهدافی که حاکمیت اتخاذ کرده و روی آن مقاومت می‌کند لازم است.
23. مقوله امر به معروف و مصادیق آن از جمله: انتخابات، راهپیمایی‌ها و ... باید شکل و ساختار امر به معروف و نهی از منکر در نظام اسلامی را داشته باشد و وجود این ضرورت در حالی است که حتی نسبت به شاکله امر به معروف و نهی از منکر هیچگونه شناخت و اطلاعی وجود ندارد.
24. در اصل 6 قانون اساسی بیان شد که نظام جمهوری اسلامی ایران یک نظام برخاسته از مردم و متکی بر آراء ایشان است و صحت این امر در جریان انتخابات کاملاً مشخص می‌شود. اما امر به معروف و نهی از منکر موضوعی سوای این گفته‌ها و بیانات است. در واقع باید برای امر به معروف و نهی از منکر قانون مدوّنی وضع شود تا از نظام انتخاباتی تفکیک گردد.
25. اگر با این رویکرد به اصل 8 قانون اساسی نگاه شود که امر به معروف و نهی از منکر حقی است همگانی و متقابل، این اصل کاملاً قابل دفاع بوده و اصل موجّهی است و اصول 24، 26 و 27 قانون اساسی نیز این نکته را تأیید کرده و از انسجام خوبی برخوردار است. اما در نظام اسلامی و از منظر فقهی امر به معروف و نهی از منکر نه تنها یک حق بلکه یک تکلیف همگانی است که این فراتر از حق بودن آن است. به عبارت دیگر در نظام اسلامی مطابق اصل هشتم قانون اساسی، امر به معروف و نهی از منکر یک تکلیف شرعی و قانونی برعهده آحاد مردم نسبت به یکدیگر و نسبت به دولت و بالعکس است.
26. اگر اصل 8 قانون اساسی به حق یا وظیفه تصریح دارد، مقصود وظیفه در مقابل حق نیست. بلکه این وظیفه در سطح بالاتری از حق قرار دارد.
27. با عنایت به بعد تکلیفی امر به معروف و نهی از منکر به تصریح اصل هشتم قانون اساسی باید برای این که اگر مردم نسبت به دولت و یا نسبت به همدیگر به تکلیف نهی از منکر عمل نکردند، ضمانت اجرای خاصی از سوی قانونگذار پیش‌بینی شود.
28. در بیان چیستی و ماهیت امر به معروف و نهی از منکر، ابتدائاً باید مشخص شود که هدف از ساختار قانون اساسی چیست؟ در پاسخ باید گفت که مطابق یک نظر قانون اساسی در هر کشوری در وجه اول ساختار حاکمیت و روابط قوا با یکدیگر را تبیین می‌کند و در وجه دوم حقوق مردم (و نه تکالیف) را تضمین می‌کند و حتی خیلی از ساختارمندی‌ها مثل تفکیک قوا در جهت حفظ حقوق مردم است. اما مطابق نظری دیگر حقوق از تکالیف قابل تفکیک و جدایی نیستند و لذا قانون اساسی حقوق و تکالیف دولت و مردم را به طور کامل بیان می کند و نمی‌توان قانون اساسی را تنها بیانگر تکالیف دولت و حقوق مردم دانست.
29. اصل 8 قانون اساسی اعتراض، پیشنهاد و انتقاد از دولت را وظیفه مردم تلقی می‌کند و با وضع یک تکلیف اساسی در قانون اساسی در قالب انتقاد و امر به معروف و نهی از منکر برای مردم، از یکه‌تازی دولت علیه اعتراضات مردم جلوگیری می‌نماید. در حقیقت محکم‌ترین شکل تضمین حقوق مردم و حمایت از حقوق مردم، بیان اصل مزبور به این شکل است. این نوع از تکلیف از دایره حقوق اساسی خارج بوده و در حوزه «اخلاق عمومی» قرار می‌گیرد و این دقیقاً همان حفظ حقوق مردم است. اما میزان و حدود این حق مردم تا کجاست؟ در پاسخ می‌توان گفت که با استنباط از خود مشروح مذاکرات به عنوان یکی از مهمترین منابع تفسیر قانون اساسی، روشن می‌شود که این حق مردم وسیع و عام الشمول بوده و نمی‌توان استثنائی بر آن وارد دانست./ف