به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، یکی از فعالیت‌های جاری پژوهشکده شورای نگهبان بازخوانی مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (1358) و شورای بازنگری قانون اساسی (1368) است. در این راستا جلساتی از سال 1386 با حضور پژوهشگران مرکز (این مجموعه) برگزار شده است.
اصل ششم و هفتم قانون اساسی به همت سید مجتبی حسینی پور با نظارت علمی حامد نیکونهاد؛ عضو هیئت علمی دانشگاه قم مورد بررسی قرار گرفته که متن بخش چهارم و پایانی آن تقدیم می گردد.
خلاصه مطالب پژوهشگران پژوهشکده شورای نگهبان راجع به اصل ششم و هفتم قانون اساسی موضوع جلسات سیزدهم، چهاردهم، پانزدهم و شانزدهم مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.
9ـ صلاحیت شوراها
83ـ اصل هفتم قانون اساسی شوراها را در ردیف مجلس شورای اسلامی از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور قلمداد نموده است و بدون تردید نمی‌توان از این مفهوم به نحوی برداشت نمود که شوراها یکی از ارکان تصمیم‌گیری صرفاً در قالب ارائه شور و مشورت هستند و همانگونه که مجلس در اداره امور کشور به تصمیم‌گیری و ضابطه گذاری می‌پردازد، شوراها نیز در همین قالب و در چارچوب سایر اصول به تصمیم‌گیری و ضابطه گذاری می پردازند و دارای نقشی همسان البته در محدوده ای متفاوت می‌باشند، چرا که همانگونه که پیشتر در بخش کلیات بیان نمودیم، قانونگذار اساسی به مقام مشورتی داشتن شوراها اکتفا ننمود و بر لزوم اینکه این شوراها ابزاری جهت ایفای نقش مردم در اداره امور کشور و اتخاذ تصمیم از سوی آنها باشد تأکید داشته است.
84ـ توجه به بیان یکی از نمایندگان حاکی از مفروض و مسلم دانستن شان تصمیم گیری برای شوراها و ابهام در نقش آنها در اجرا برای نمایندگان مجلس بررسی نهایی و همچنین لزوم تفکیک شأن اجرا از تصمیم گیری و برنامه‌ریزی است.
85ـ نکته‌ای که در خصوص صلاحیت شوراهای اسلامی وجود دارد این است که شورای نگهبان در نظرات خود صلاحیتی مضیق برای این شوراها در نظر گرفته و صلاحیت آنها را محدود به «نظارت» دانسته است، آن هم نظارت اطلاعی و نه استصوابی. اما به نظر می‌رسد نظر شورا در این خصوص محل تامل باشد. به جز اصول هفتم و یکصدم، دو اصل دیگر در ارتباط با شوراها وجود دارد که نشان می دهد بنای قانونگذار بر این بوده است که تصمیم گیری برای اداره امور محلی را به شوراها بسپارد همانگونه که تصمیم گیری برای اداره امور ملی را برعهده مجلس شورای اسلامی گذاشته است. اول اصل یکصد و سوم که تصریح می دارد: «استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند». این اصل به وضوح نشان می دهد که شوراهای محلی اولاً شوراهای تصمیم گیر هستند و نه صرفا ناظر، ثانیا حیطه صلاحیت آنها برای تصمیم گیری شامل صلاحیت مقامات محلی هم می‌شود و لذا آنها مکلف به تبعیت از تصمیمات این شوراها هستند. بر این اساس اگر صلاحیت شوراهای محلی صرفاً نظارت آن هم به صورت اطلاعی بود اصل یکصد و سوم فاقد معنا و مفهوم می شد. دومین اصل در این خصوص اصل دوازدهم در خصوص اقلیت‌های مذهبی و حقوق آنهاست که ذیل آن بیان می دارد «...در هر منطقه ای که پیروان هر یک از این مذاهب اکثریت داشته باشند، مقررات محلی در حدود اختیارات شوراها بر طبق آن مذهب خواهد بود، با حفظ حقوق پیروان سایر مذاهب». این اصل هم نشان می دهد که مقررات محلی که برای اداره محل لازم است می‌بایست به تصویب شوراهای محلی برسد. لذا اگر صلاحیت شوراهای محلی صرفا نظارت بود عبارت اصل مزبور فاقد معنا و مفهوم می‌شد.
86ـ موقعیت مشورتی شوراها نکته مهمی است که اهمّیت، کیفیت و ضرورت آن، هم مورد غفلت قانونگذار عادی واقع شده و هم از سوی صاحبنظران مورد بی توجهی قرار گرفته است؛ در حالیکه این شأن و جایگاه، به سادگی از لفظ شورا برمی‌آید و افزون بر این، با مراجعه به مذاکرات تدوین کنندگان قانون اساسی چنین صلاحیتی برای شوراهای محلی اثبات می‌شود. البته روشن است که اثبات این نقش برای شوراها، به مفهوم نفی سایر کارویژه‌ها و صلاحیت‌های آنها نیست.
87ـ عنایت به عبارت رکن تصمیم‌گیری و اداره امور کشور در متن اصل 7 بدون هیچ تفسیر و توضیح اضافه‌ای، به خوبی نقش این نهاد در نظام حقوق اساسی را عیان مینماید. قانونگذار اساسی با به کار بردنِ این عبارت، درصدد بیان شأن تصمیم‌گیر و ایجابی شوراها است و مجال این برداشت که این شوراها، نهادهایی تجمّلی و تشریفاتی و یا صرفاً مشورت دهنده و یا نظارت کننده‌اند را از بین می‌برد. واژگان تصمیم‌گیری و اداره به صراحت حاکی از آن است که شوراها، شأن دخالت مستقیم در اداره امور و تأثیرگذاری بر امور محلی را دارند. دقت در نحوه نگارش این اصل بنیادین، صحت چنین برداشتی را تقویت می‌کند. اصل یادشده، گونه‌های مختلف شورا، به معنای عام خود را، در ردیف یکدیگر قرار داده است؛ بدین ترتیب که مجلس شورای اسلامی به عنوان قانونگذار عادی در کنار سایر مجامع شورایی مانند شورای استان، شورای شهر و شورای محل قرار گرفته و همگی را به صورت کلی و ضمن یک حکم، رکن تصمیم‌گیر و رکن اداره کشور قلمداد نموده است. در غیر اینصورت چنانچه قانونگذار اساسی این دو نهاد را همسنگ و هم‌طراز یکدیگر نمی دانست معنا نداشت آنها را ضمن یک حکم، مخاطب قرار داده و هر دو را از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور معرفی نماید. بنابراین می‌توان چنین نتیجه گرفت که همانگونه که مجلس شورای اسلامی رکن تصمیم‌گیری و اداره امور کشور به شمار می‌رود، به همان ترتیب نیز شواها واجد چنین جایگاهی هستند. البته باید از سایر اصول برداشت کرد که موضوع تصمیم گیری چیست و نحوه دخالت آنها در اداره امور کشور به چه نحو صورت می گیرد.
88ـ البته مطابق نظر دیگر صلاحیت فوق در خصوص شوراها چندان از وضوح کافی برخوردار نمی‌باشد. توضیح آنکه اصل یکصدم تا یکصد و هفتم قانون اساسی بیانگر جزئیات اصل کلی هفتم قانون اساسی در مورد شوراها می‌باشد. آنچه در اصل 7 پیرامون شوراها و نقش آنها در اداره امور کشور در کنار مجلس شورای اسلامی ذکر شده با آنچه در فصل 7 آمده متفاوت است و صرفاً نقش هماهنگی و نظارت و تصمیم‌گیری های محدود به آنها سپرده شده است. از طرفی نظر شورای نگهبان هم ناظر بر محتوای فصل 7 می باشد. لذا بنظر می‌رسد میان اصل کلی در باب شوراها و اصول تفصیلی نوعی عدم هماهنگی و ابهام وجود دارد که این ابهام از دو حیث مورد توجه می‌باشد: یکی ابهام در جایگاه شوراها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و دیگری ابهام از حیث صلاحیت شوراها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی. اکتفاء اصل یکصدم قانون اساسی به صرف نظارت شوراها در امور جامعه، این ابهام را در جامعه حقوقی مطرح نموده است، که شوراها صرفاً جنبه نظارتی و آن هم نظارت بدون ضمانت اجرا دارند.
89ـ ذیل اصل (100) ق.ا «نظارت» را جدای از «وظایف و اختیارات» شوراهای محلی ذکر کرده است که نشان دهنده سایر صلاحیت های این شوراها غیر از نظارت و عدم انحصار وظایف و اختیارات این شوراها به امور نظارتی است.
90ـ گرچه صلاحیت‌های ناشی از اختیار تصمیم‌گیری، متمایز از صلاحیت‌های ناشی از نظارت است؛ اما این امر منافاتی با جمع هر دو شأن در نهاد واحد، البته به دو اعتبار جداگانه ندارد. لذا اثبات شأن نظارتی برای شوراها منافاتی با جایگاه مدیریتی و تصمیم‌گیری آنها نخواهد داشت.
91ـ نکته قابل توجه آن است که نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی بیشترین تأکید را روی نقش تصمیم گیری شوراها در اصل هفتم دارند و لیکن در اصل یکصدم نقش نظارتی آنها برجسته و نقش تصمیم گیری آنها در ظاهر مغفول مانده است.
92ـ به نظر می‌رسد برای شوراهای محلی صلاحیت اجرائی و مقررات گذاری لازم به نظر می‌رسد ولی باید برای عدم تداخل نهادهایی که این صلاحیت ها را دارا هستند ضوابطی پیش بینی و شفاف سازی صورت گیرد.
93ـ مطابق یک نظر، نهاد شورا و مشورت باید در مرحله تصمیم‌سازی موثر باشد نه تصمیم‌گیری مخصوصا در سطوح بالای حکومت. تصمیم‌گیری بعد از مشورت و شورا باید توسط یک فرد صورت پذیرد چرا که قاطعیت در تصمیمات سطوح بالای حکومتی امری لازم و غیرقابل اجتناب است که این قاطعیت در تصمیم‌گیری از جانب یک فرد بهتر صورت می‌پذیرد تا یک شورا.
94ـ یکی از اشکالات اصل (7) این است که شوراها را از «ارکان اداره کشور» دانسته است، درحالی که این شوراها نوعا برای برنامه ریزی و سیاستگذاری تشکیل می‌شوند و جنبه تقنینی دارند نه جنبه اجرایی. عبارت فوق اجرا را به ذهن متبادر می سازد که مورد نظر مقنن اساسی نبوده است. هر چند رکن بودن شوراها برای اداره کشور با شان اجرایی داشتن شوراها متمایز است. اداره، صرفاً اجرا نیست. اداره امور کشور اعم از اجرا، قضا و تقنین است. لذا می بایست این عبارت در این اصل اصلاح شود. البته شوراهای اداری درون قوه مجریه را می‌توان از ارکان اداره کشور به حساب آورد چراکه از مقامات اجرایی تشکیل می‌شوند لیکن این شوراها خارج از شمول اصل (7) هستند.
95ـ یکی از مسائل اساسی مطرح در خصوص اصل 7 عبارت «اداره امور کشور» می باشد. عبارت مذکور از دامنه وسیعی برخوردار است و گستره آن شامل کلیه امور می باشد و لذا اولین مشکلی که تبیین صلاحیت شوراها را با مشکل مواجه می سازد، همین عبارت کلی می باشد.
96ـ اصولاً شوراها به عنوان نظام عدم تمرکز اداری بایستی از صلاحیت ذاتی مقررات گذاری امور محلی برخوردار باشند؛ به این معنا که شوراها در درجه اول مطابق مشروح مذاکرات اصل 7 یک نهاد برنامه ریز وتصمیم گیر هستند و نه یک نهاد نظارتی، البته درحیطه تصمیم گیری ممکن است برخی نظارت ها را هم انجام دهند، براساس الگوی مطلوب، مقررات گذاری در حوزه ملی باید بر عهده پارلمان و در حیطه محلی بر عهده نهادهای عدم تمرکز اداری ( شوراها) باشد (البته مقرراتی که ناظر به امور اجرایی و اداری است به نحوی که آنها را از نظام عدم تمرکز اداری به عدم تمرکز سیاسی تبدیل نکند). با این اوصاف تحلیل اصول مرتبط با این موضوع درقانون اساسی نشان دهنده آن است که اولاً قانون اساسی در هیچ اصلی به صلاحیت انحصاری وذاتی شوراها اشاره ایی نکرده است وثانیا در اصل (6) و (7) آنها را از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور در کنار نهادهای سیاسی دولت مرکزی برشمرده است. اصول (6) و (7) به عنوان اصول کلی قانون اساسی باید در فصول بعد ازآن بیان و نمود تفصیلی و اجرایی پیدا نماید، بیان تفصیلی و اجرایی شوراها دراصول (100) تا (106) (فصل شوراها) نمایان است. اما تدقیق و تحلیل اصل (100) حاکی از آن است که نمی‌توان اصل (100) را بیان تفصیلی اصل (6) و (7) نامید چرا که در این دو اصل شوراها ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور قلمداد شده‌اند ولی دراصل (100) برای شوراها صرفا صلاحیت نظارتی قائل شده است، اگرچه در مشروح مذاکرات بر نقش شوراها فراتر از نظارت تاکید شده است اما مشروح مذاکرات مجلس خبرگان از لحاظ حقوقی نمی‌تواند معنای واژه نظارت را که در اصل (100) آمده است تغییر دهد. براساس همین نظر و تفسیر لفظ گرایانه بوده است که شورای نگهبان واژه نظارت را منصرف از مفهوم انتخاب، نصب و تصویب دانسته است و در سال 1381 در اظهار نظر خود درباره «طرح اصلاح قانون تشکیلات و وظایف شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران» به صراحت صلاحیت شوراها را صرفا نظارتی دانسته وآن را شامل انتخاب شهردار و اختیارات تصویبی قلمداد ننموده است. از این رو کاملاً روشن است که حتی بر اساس تفسیر شورای نگهبان از اصل (85) قانون اساسی مجلس شورای اسلامی نیز نمی‌تواند صلاحیت عام قانون گذاری خود را (اصل 71) در امور محلی به شوراهای اسلامی تفویض نماید تا بتوان از این طریق راه حلی برای این مشکل یافت.
97ـ تحلیل فوق حاکی از آن است که با توجه به اصول (6) و (7) و (100) قانون اساسی و تفسیر شورای نگهبان از اصل (100) شوراهای اسلامی به عنوان نظام عدم تمرکز اداری از حیث صلاحیت دارای ابهام هستند و قانون اساسی جمهوری اسلامی بایستی جایگاه شوراها را از حیث ساختار و صلاحیت روشن نماید.
10ـ محدوده صلاحیت شوراها
98ـ اعطای صلاحیت تصمیم گیری به نحو مطلق به شوراها صحیح نیست چرا که آنها حداقل در حوزه احکام الله هیچگونه حق اظهار نظر و تصمیم گیری را ندارند چراکه تخصصی در زمینه احکام شرعی ندارند.
99ـ در اجرا و در مدیریت های اجرایی نمی‌توان شورایی عمل کرد بلکه می بایست متمرکز و فردی عمل کرد. به عبارت دیگر شوراها را می بایست جزء ارکان برنامه ریزی و سیاست گذاری قرار داد نه جزء ارکان اجرا و مدیریت اجرایی، در غیر این صورت امور اجرایی دچار اختلال می‌شود. البته هرچند نمی‌توان ساز و کارهای اجرایی را شورایی کرده و می بایست به صورت فردی باقی بمانند ولی می‌توان الزام به مشورت را از تمامی مقامات اجرایی خواست و بر اساس آیات ذکر شده در باب شورا آنها را ملزم به مشورت برای تصمیم گیری ها کرد.
100ـ تذکر و نکته‌ای که یکی از نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی اشاره کردند نکته دقیقی است یعنی زمانی که از اداره کشور سخن گفته می‌شود دو حوزه کلی اجرائیات و تقنین قطعا باید تفکیک بشود. شوراهای مذکور در این اصل عموماً مرجع قانونگذاری و مقررات گذاری است نه اجرا و اصولاً اینکه امور اجرایی شورایی انجام بشود محل چالش و تردید است.
101ـ اینکه یکی از نمایندگان به این نکته اشاره می کنند که اداره برخی امور نظامی از طریق شورا بسیار خطرناک است نکته دقیقی است. به نظر می‌رسد نظام شورایی در همه امور قابل اعمال نیست.
11ـ جایگاه شوراها
102ـ با نگاهی به اصل هفتم قانون اساسی و با عطف توجه به فصل هفتم این قانون و همچنین مطالعه نظرات شورای نگهبان در این زمینه می‌توان اینگونه نتیجه گرفت که وضعیت حقوقی شوراها در نظام سیاسی کشور مشخص و روشن نیست. چرا که بر خلاف اینکه در اصل هفتم قانون اساسی شوراها جزء ارکان تصمیم گیری کشور به حساب آمده‌اند، با توجه به نظرات شورای نگهبان مبتنی بر اصول یکصدم تا یکصد و هفتم قانون اساسی، شوراها در نظام سیاسی کشور به عنوان یک نهاد تصمیم گیر به حساب نمی‌آیند. از سویی نمی‌توانند برخلاف قوانین عادی کشور تصمیمی در حوزه محلی بگیرند و از طرفی با توجه به اطلاق اصل 71 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی حتی می‌تواند در خصوص امور محلی که در صلاحیت شوراهای مذکور است قانون وضع کند.
103ـ در مورد شورا باید بین سه امرتفکیک قائل شد و در هر مورد به صورت جداگانه تصمیم گیری کرد: «مدیریت شورایی در مقابل مدیریت متمرکز»، «لزوم مشورت برای مدیران» و «تصمیم گیری و قانونگذاری توسط شورا و به صورت جمعی و نه فردی». ظاهراً نمایندگان مجلس بررسی نهایی بین سه مورد فوق خلط کرده‌اند و این خلط در صحبت‌های آنها مشهود است. به نظر می‌رسد که مورد اول در عمل کارآمدی ندارد ولی در مورد دوم کاملاً معقول و منطقی و شرعی است. مورد سوم نیز قابل پذیرش است همانند مجلس شورای اسلامی.
104ـ در قانون اساسی سال 1358، مجلس بررسی نهایی در تنظیم امور به صورت شورایی دچار افراط شد و بسیاری از نهادهای اجرایی مانند رهبری و ریاست قوه قضائیه و صدا و سیما و ... را نیز به صورت شورایی تنظیم کرد که این مسأله با فلسفه شوراها نیز متفاوت است. لذا در بازنگری سال 1368 بسیاری از این ساختارهای شورایی که برای امور اجرایی تنظیم شده بودند حذف شدند. لذا به نظر می‌رسد که برای ساختارهای اجرایی می بایست رویه فردی را در پیش بگیریم و شوراها را محدود به تصمیم گیری های کلان نماییم. در دولت نیز در بسیاری از موارد وجود شوراهای متعدد به کار وزرا و مقامات اجرایی خلل وارد می کند و اعمال دخالت در اجرا به حساب می‌آید.
105ـ بر اساس اصل هفتم قانون اساسی شوراها ابزاری در تصمیم گیری امور می باشند و این ابزار باید در کلیه سطوح مورد توجه قرار می گرفت و نه صرفاً در قالب اداره جوامع و مناطق محلی.
در خصوص کیفیت اجرای اصل هفتم دو وجه قابل طرح است:
در قانون اساسی هر دو نوع پیش بینی شده است. شورای نگهبان، شورای عالی دفاع مجلس شورای اسلامی و .... از مصادیق نوع دوم‌اند و شوراهایی که در کنار مدیریت های صنعتی، کشاورزی و سازمانی تشکیل می‌شوند از مصادیق نوع اول می‌باشند.
12ـ جایگاه مصوبات شوراها از لحاظ حقوقی
106ـ از جمله مواردی که در نظام حقوقی ما محل ابهام است، جایگاه حقوقی مصوبات شوراهای محلی در سلسله مراتب قوانین و مقررات و به عبارتی در سلسله مراتب قواعد حقوقی الزام آور است. در اصل (105) قانون اساسی تنها به رعایت موازین اسلامی و قوانین عادی در مصوبات این شوراها تاکید شده است و به عبارت دیگر تنها مصوبات این شوراها را فروتر از قوانین عادی دانسته است. لیکن در قانون مربوط به شوراها به لزوم رعایت «مقررات» در خصوص مصوبات شوراها نیز تاکید شده است. به عبارت دیگر در قانون، مصوبات این شوراها فروتر از مصوبات دولتی دانسته شده است. به نظر می‌رسد با عنایت به اصل (103) ق.ا برای تعیین جایگاه مصوبات این شوراها می بایست بین مصوبات دولتی که توسط مقامات مرکزی (مقامات مرکزی در مرکز) اتخاذ می‌شوند و مصوبات دولتی که توسط مقامات محلی (مقامات مرکزی در محل) اتخاذ می‌شوند تفکیک قائل شد. مصوبات اول مانند هیات وزیران و یا هر یک از وزرا برای این شوراها الزام آور است ولی مصوبات دوم مانند استانداران و فرمانداران برای شوراها الزام آور نیست بلکه مطابق اصل (103) ق.ا آنها مکلف به رعایت مصوبات شوراهای محلی هستند. ذکر شوراهای محلی در کنار مجلس شورای اسلامی در اصل (7) ق.ا دارای معنا و مفهوم است؛ بدین معنی که قانونگذاری و نظارت در امور ملی توسط مجلس شورای اسلامی صورت می گیرد و تصمیم گیری و برنامه ریزی و نظارت در امور محلی توسط شوراهای محلی صورت می گیرد.
107ـ یکی دیگر از از ابهامات اساسی در خصوص مصوبات و تصمیمات شوراها، الزام‌آور بودن یا الزام‌آور نبودن نظر شوراها می‌باشد. دو رویکرد متفاوت در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در خصوص جایگاه شوراها و اعتبار مصوبات آن وجود دارد. برخی معتقدند شوراها صرفاً جنبه مشورتی دارند و جایگاه اصیل و شاخصی به عنوان یک نهاد اساسی ندارند. در مقابل برخی دیگر از اعضای این مجلس عقیده بر آن دارند که شوراها در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی ایران یک نقش اساسی و کلیدی دارند و مصوبات آنها جنبه الزامی و لازم الاجراء دارند.
13ـ سایر نکات مطروحه پیرامون موضوع
108ـ نکته بیان شده توسط یکی از نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در خصوص پیمان عقبه به مثابه یک شورا و مشورت اشتباه و نادرست است. چرا که ماهیت پیمان عقبه بیعت و عقد و تفاهمی بود که میان پیامبر و عده‌ای از قبیله اوس و خزرج بسته شد و هدف آن رعایت برخی مسائل اخلاقی و حمایت از یکدیگر در برابر دیگران بود.
109ـ در مورد لزوم تفکیک عملکرد شورایی در امور تقنینی از امور اجرایی در این جلسه اشاراتی وجود دارد ولی زیاد مورد توجه قرار نمی‌گیرد. این در حالی است که همین موضوع و نامطلوب بودن این الگو در امور اجرایی سبب اصلاح سیستم ریاستی قوه قضائیه در بازنگری سال 1368 می‌گردد.
110ـ توجه به مسائل و شرایط محیطی و خارجی در تدوین قانون، بسیار مهم و حائز اهمیت است. این امر یک امر مهم در قانونگذاری و به طور ویژه در تدوین قانون اساسی می‌باشد. مصادیقی مانند قانون اساسی مشروطه یا جمهوری دوم فرانسه که در این جلسه نیز به آن اشاره می‌شود، می‌تواند شاهد مثال خوبی برای اثبات اهمیت توجه به مسائل محیطی جامعه و خارجی باشد.
111ـ تقسیم‌بندی که یکی از نمایندگان در این جلسه از نظام‌ها و سیستم‌های حقوقی مینماید، قابل نقد و خدشه پذیر می‌باشد. ایشان معتقد است که نظام‌ها تقسیم می‌شوند به نظام دیکتاتوری، فدراتیو و شورایی. این تقسیم بندی با اصول و مبانی حقوقی عمومی نه تنها هم جهت نیست، بلکه تضادهایی را نیز در پی خواهد داشت. لذا اساساً این فرض واجد ایراد اساسی است و نادرست به نظر می‌رسد.
112ـ نکته‌ای که آقای نوربخش مطرح کرد یعنی تقسیم بندی حکومت‌ها به دیکتاتوری، فدراتیو و شورایی معلوم نیست که این تقسیم‌بندی از کجا و با چه مبنایی طرح شده است.
113ـ یکی دیگر از نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی می گوید «یک قانون اساسی هر قدر هم که مترقی نوشته شود، اگر به شرایط محیطی که این قانون اساسی می خواهد پیاده بشود، توجه نشده باشد، در عمل با اِشکال روبرو خواهد شد.» این نکته از جمله بایسته‌های موضوع «قانون و قانونگذاری» است که اهمیت بسزایی دارد. چرا که قانون، برای پیاده سازی و اجرا نگاشته می‌شود و در صورت عدم توجه به این موضوع، در عمل به مرحله اجرا نخواهد رسید.
114ـ تجربه شورای عالی قضایی نشان می‌دهد که نظام شورایی در مدیریت اجرایی کارگر نمی‌افتد چرا که از طرفی مسئولیت پذیری اعضای شورا کاهش پیدا می‌کند و از طرف دیگر رسیدن به یک رأی نهایی با مشکل روبرو می‌شود.
115ـ رویکرد افراطی به مدیریت شورایی که بخشی از آن حاصل نظام دیکتاتوری پیش از انقلاب و بخشی متأثر از انقلاب‌های چپ و نظام‌های سوسیالیستی بوده است نا کارآمدی آن موجب بازنگری در سال 68 گردید.
116ـ نایب رئیس مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، عبارت «قانون معین می کند» را اینگونه تفسیر مینماید که منظور از آن هم قانون اساسی است و هم قانون عادی! این معنا بعید به نظر می‌رسد و نوعاً از چنین عبارتی چنین فهمیده می‌شود که منظور از آن، قانون مصوب مجلس است. اگر معنای مذکور مد نظر باشد، باید عبارت به این صورت باشد که «این قانون و قوانین ناشی از آن معین می کند» و یا عباراتی شبیه به این.
117ـ یکی از نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی می گوید «حدود اختیارات شوراها را باید مجلس خبرگان تعیین کند، مردم را در انتظار نگذاریم» اگر منظور از این سخن، این باشد که چارچوب صلاحیت‌های شورا باید در قانون اساسی مشخص شود، به این معنا که آیا شوراها امکان ورود به عرصه مقررات گذاری را دارند یا خیر؟ در امور اجرایی تا چه میزان حق دخالت دارند و...، سخنی صحیح و منطقی است. اما اگر منظور از آن، خدشه به ذیل اصل ششم پیشنهادی باشد که بیان می داشت: «طرز تشکیل و حدود و اختیارات و وظایف آنها را قانون معین می‌کند»؛ سخن صحیحی نیست چرا که قانون اساسی در مقام بیان جزئیات نیست و اینگونه مسائل به طور طبیعی باید از طریق قوه قانونگذاری به تصویب برسد.
118ـ یکی از نمایندگان به تفکیک امر اجرایی و امر تقنینی اشاره می‌کند که از حیث توجه به مشکل کنونی قانون اساسی و نظام حقوقی ما در آن زمان قابل توجه است. البته وی تبیین این تفکیک را بر عهده قانونگذار عادی می‌داند که چندان صحیح به نظر نمی‌رسد. چرا که این تفکیک ارتباط وثیقی با مبحث تفکیک قوا و بحث‌های ساختاری نظام حقوقی دارد که باید در قانون اساسی تبیین شود.
119ـ این جمله نائب رئیس محل تأمل است که «دولت هیچ وقت نمی‌تواند مستقیماً مجری یک اصل قانون اساسی باشد.» در این خصوص این سؤال وجود دارد که اساساً هیچ اصلی از قانون اساسی به صورت مستقیم قابلیت اجرا توسط دولت و قوه مجریه را ندارد؟ همچنین ایشان در ادامه می‌فرمایند «یک اصل قانون اساسی باید بعداً در قوه مجریه به صورت یک اصل اجرایی در بیاید و در مورد همه اصول دولت موظف است که این کار را بکند»
در این خصوص می‌توان این گونه توضیح داد که اصول قانون اساسی برخی برای اجرا نیازمند قانون مصوب مجلس هستند مثل شوراها و برخی مستقیماً قابل اجرا هستند مثل اصل 16. لذا تمام اصول قانون اساسی را نمی‌توان مشمول یک حکم واحد در این مورد دانست و همه را برای اجرا نیازمند قانون دانست.
120ـ در مورد صحبت یکی از نمایندگان که بر لزوم تعیین وظایف و اختیارات شورا توسط خود مجلس خبرگان و احاله نکردن آن به قانون عادی تأکید می کنند، این سؤال پیش می آید که اساساً قانون اساسی که متکفل نهادسازی است و ساختارهای اصلی سیاسی و حقوقی را تأسیس و تبیین می‌کند. تا چه حد باید به بیان وظایف و اختیارات این نهادها بپردازد و چه میزان را به قانون عادی بسپارد؟ به طور خاص در مورد شوراها هم این سؤال مطرح است. اگر ما پذیرفتیم که شوراها از ارکان اداره امور جامعه هستند، آیا نباید همانند سایر ارکان نظام حقوقی مثل قوای سه گانه و ... به تفصیل بیشتری وظایف و اختیارات آنها را در قانون اساسی بیان می‌کردیم؟/ف