vasael.ir

به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، یکی از فعالیت‌های جاری پژوهشکده شورای نگهبان بازخوانی مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (1358) و شورای بازنگری قانون اساسی (1368) است. در این راستا جلساتی از سال 1386 با حضور پژوهشگران مرکز (این مجموعه) برگزار شده است.

اصل ششم و هفتم قانون اساسی به همت سید مجتبی حسینی پور با نظارت علمی حامد نیکونهاد؛ عضو هیئت علمی دانشگاه قم مورد بررسی قرار گرفته که متن بخش سوم آن تقدیم می گردد.

خلاصه مطالب پژوهشگران پژوهشکده شورای نگهبان راجع به اصل ششم و هفتم قانون اساسی موضوع جلسات سیزدهم، چهاردهم، پانزدهم و شانزدهم مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.

4ـ مفهوم و جایگاه مشورت

61ـ از جمله الزامات امر مشورت، تخصص مشاور در آن موضوع است و بر همین اساس، عده ای معتقدند که در انتخابات و رأی گیری از آنجایی که از باب مشورت انجام می گیرد رأی ها باید بر اساس تخصص و کاردانی افراد، دارای «وزن» باشد. اما بر اساس نظر دیگر، مراجعه به آرای عمومی به دلیل لزوم مشورت نیست و فلسفه آن، لزوم وجود پشتوانه مردمی حکومت است. این نکته به صراحت در مشروح مذکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی بیان شده است: «مسأله اتکا بر آرای عمومی، لزومی ندارد که متکی بر این آیات («و شاورهم فی الامر» و «و أمرهم شوری بینهم») باشد تا احیاناً بحث بشود که آیا تک تک افراد مردم صلاحیت اظهارنظر درباره فلان امر فنی را دارند یا ندارند» چرا که اتکا به آرای عمومی، فلسفه ای غیر از «مشورت» دارد.

62ـ هرچند به عقیده برخی از نمایندگان مجلس خبرگان، تنها چیزی که علاوه بر کمک خداوند متعال می‌تواند حامی این حکومت در راهش باشد، حمایت قاطعانه توده مردم است و جهت جلب حمایت عامه مردم، حکومت ناگزیر است که در اداره امور، از نظام شورایی پیروی کند، اما به نظر می‌رسد لزوم «مشورت» صرفاً به همین دلیل نمی باشد؛ بلکه دلایل دیگری از جمله وظیفه و مسئولیت عامه مردم در اقامه قسط و عدل، رشد جامعه و ... نیز برای آن متصور است.

63ـ در شرع هم مطالبی در مورد مطلوبیت مشورت وجود دارد که ضرورت و اهمیت آن را نشان می دهد و هم نکاتی که در برخی موارد مشورت را منتفی می شمرد. اما نکته ای که باید بیان گردد این است که ارائه کنندگان نظر دینی ضرورت مشورت؛ مثالی در شرع که مشورت و تبعیت از آن را واجب بشمرد نیاورده‌اند که باید در این جنبه کنکاش دینی بیشتری صورت گیرد.

اما از لحاظ عقل چنانکه باید گفت نمی‌توان ادعای عقلانی بودن پذیرش نظریه اکثریت را در مواردی که طرفین اختلاف هر کدام قائل به درستی سخن خویش و نادرستی سخن مقابلند را پذیرفت. بلکه عقلانیت تمکین در مقابل نظر نهایی، مقام مسئول را از یک سو و پذیرش نظری را که صاحب نظر در آن از لحاظ کیفیت، قوت بیشتری دارد تأیید می کند نه اینکه هر نظری که اکثریت پشتیبان آن باشند، پذیرفته شود.

سیره‌ی عقلا منظر دیگری است که مشورت را مطلوب می‌داند اما سیره‌ی عقلا همیشه تأیید کننده پذیرش نظر اکثریت به جهت جلوگیری از خودکامگی نیست، بلکه سیره‌ی عقلا حرکت کردن در چارچوب را تأیید می کند چه اقلیت در چارچوب باشند و چه اکثریت.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی با توجه به مجموع دیدگاه‌های مطروحه می‌توان مخلوطی از دیدگاه‌های فوق را ملاحظه کرد.

64ـ اقسام مشورت براساس هدف و غایت

الف) مشورت طریقی:

اینگونه مشورت مولفه‌هایی دارد که آن را از دیگر انواع شور متمایز می‌نماید که عبارتند از:

1. اینگونه مشورت‌ها برای دست یابی به حقیقت و کم کردن دائره‌ی خطاهای محتمل در اندیشه و عمل صورت می‌پذیرد.
2. فرد مشورت گیرنده باید نسبت به موضوعی که به مشورت می‌گذارد جاهل باشد. (جاهل بودن مشورت گیرنده)
3. فردی که مورد مشورت واقع می‌شود عالم به موضوع مورد مشورت باشد. (عالم بودن مشورت شونده)

ب) مشورت موضوعی

مشورت در این نوع نیز اوصافی متمایز از دیگر انواع مشورت دارد که در ذیل بیان می‌گردد:

1. در اینگونه مشورت‌ها، مقصود اصلی از مشورت دست یابی به حقیقت نیست.
2. مشورت حق مشورت شوندگان است و فرد مشورت گیرنده ملزم به انجام مشورت با آنها می باشد.
3. عالم یا جاهل بودن طرفین مشورت مالک و معیار شور نیست.

65ـ «مشورتی» که در اسلام مورد تأکید قرار گرفته است لزوماً در قالب نهادهای شوراهای مذکور در قانون اساسی محدود نمی‌شود. بلکه موارد دیگری را نیز می‌تواند در بر می‌گیرد.

5ـ ارتباط نهاد شورا با مشورت

66ـ به هنگام بحث از شورا لازم است به تفکیک میان اصل مشورت و مشاوره از نهاد شورا و تصمیم گیری شورایی و یا اداره شورایی امور، توجه شود. در غیر این صورت با خلط مبحث نتیجه گیری مفیدی حاصل نمی‌شود. نظام شورا نظامی است که در آن اداره کشور توسط شوراها به عنوان یک سازمان تصمیم گیرنده در سطوح مختلف مطرح می باشد. اما در بحث مشورت صرف ارشاد و استفاده از عقل جمعی و رجوع به خبره مورد نظر می باشد. در حالی که در این رابطه لازم به ذکر است که هر چند لزوم بکارگیری مشورت در تصمیم گیری به صورت قابل توجهی مورد قبول همگان می باشد ولیکن نظام شورائی دارای چارچوب و شرائطی است که قبول آن به طور کامل و رد آن به طور کامل بسیار محلّ تامل و واکاوی است.

67ـ در ارتباط با شورا و مشورت در واقع مردم که مشورت دهنده هستند نظر خود را به حاکم یا مقام مسئول می دهند و در نهایت این مقام مسئول است که می بایست تصمیم نهایی را به صلاحدید خود بگیرد. لذا سخن از مشورت در تعالیم اسلامی لزوماً به معنای وجود نهاد شورا نیست. اما در نظام حقوقی ما شورا از حالت مشورت خارج شده است و نوعی تصمیم گیری به نهاد شورا تفویض شده است. لذا این موضوع قابل تأمل است.

68ـ با توجه به تمایز بین نهاد شوراها و اصل مشورت و نظرخواهی از متخصصین به عنوان رجوع به اهل خبره به نظر می‌رسد که صلاحیت شوراها باید تنها به امور اجرائی و نظارتی محدود گردد، چرا که اعضای یک شورا ممکن است لزوماً کارشناس نبوده و صرفاً نماینده و بزرگ یک محل باشد.

6ـ ارتباط شورا با ابتنای اداره امور به آراء مردم (مردم سالاری)

69ـ از بیانات مختلفی که نمایندگان در مشروح مذاکرات مطرح کرده‌اند مشخص می‌گردد که دو نظر کلی در رابطه با نسبت بین اصل شورا و ابتنای امور کشور بر آرای عمومی وجود داشته است: اول اینکه این دو یکی هستند و مبنای واحدی دارند، دوم اینکه متفاوت هستند و تفاوت آنها این است که مراجعه به آرای عمومی از باب مراجعه به مشورت نیست و از باب حفظ حمایت مردمی و اجتماعی است. اما می‌توان در این خصوص گفت که اولاً این دو مورد فلسفه‌ای متفاوت دارند و ثانیاً مراجعه به آرای عمومی، هم از باب اصل مشورت است و هم از جهت پشتوانه قدرت حکومت.

70ـ دلیلی که در تفکیک اصل ششم و هفتم قانون اساسی بیان می گردد قابل توجه و مهم است. بر این اساس در اصل ششم آراء عمومی در حدودی تعیین خواهد شد که در اداره کشور نقش داشته باشد و حکومت متکی به مردم باشد. در اصل هفتم نیز در انجام امور جامعه اسلامی افراد باید خود رأی نباشند و از آراء صاحبنظران در آن رشته که می‌خواهند درباره اش تصمیم بگیرند، استفاده کنند. بنابراین این دو مطلب باید جدا از یکدیگر و مستقل بیان شوند.

71ـ در منظر برخی از اندیشمندان شورا از ارکان دموکراسی است. اما باید توجه داشت دموکراسی شورایی خود می‌تواند یکی از انواع دموکراسی محسوب گردد و عده‌ای از متفکران غربی معتقدند که شوراهای محلی خلأص‌ترین و ناب‌ترین جلوه و شکل دموکراسی است.

72ـ اتکای اداره امور به آراء عمومی باید به منصه ظهور برسد و یکی از مظاهر اتکای اداره امور به آرای عمومی شورا و مشورت است.

73ـ از مشروح مذاکرات این گونه برداشت می‌شود که نقش شورا ناظر به کیفیت تصمیم گیری بوده و آراء عمومی ناظر به شکل تصمیم گیری می باشد.

74ـ در مشورت تخصص شرط است یعنی در مشورت، استفاده از نظر کارشناسان مورد نظر است تا تصمیم پخته تر و غنی تر شود اما در بحث اتکای حکومت به آرای مردمی چنین شرطی لازم نیست.

7ـ اقسام شورا

75ـ با توجه به قرار گرفتن اصل (7) در فصل اصول کلی لزومی به ذکر تقسیم‌بندی‌های مختلف شوراها مانند «استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا» در این اصل نبود. علاوه بر اینکه این موارد نیز تمثیلی است و در انتها با عبارت «و نظائر اینها» تمثیلی بودن آن روشن شده است. ضمن اینکه این موارد مجددا در اصل (100) به تفصیل آمده است. قانونگذار اساسی می‌توانست با قید عبارت «شوراهای محلی» از تفصیل آنها خودداری کند که در این صورت با شان فصل اصول کلی که اصل 7 در آن ذکر شده است بیشتر سازگار بود.

76ـ البته در مقابل گفته می‌شود با توجه به قرار گرفتن اصل (7) ق.ا در زمره اصول کلی می بایست عبارت این اصل به گونه‌ای تنظیم می شد که در برگیرنده تمامی شوراهای مذکور در فصل شوراها باشد، در صورتیکه این اصل تنها اشاره به شوراهای محلی دارد و سایر شوراها که در اصل (104) ق.ا آمده است را در برنمی گیرد. هرچند عبارت «و نظائر اینها» در اصل آمده است، لیکن به نظر می‌رسد این عبارت ناظر به این قبیل شوراها نبوده و به سایر شوراهای محلی اشاره دارد، چرا که هیچ یک از این قبیل شوراها (به جز شوراهای محلی) به عنوان مثال در این اصل ذکر نشده است.

77ـ شوراهای مذکور در اصل (7) ق.ا با شوراهای مذکور در اصل (100) ق.ا همخوانی ندارد. شوراهای مذکور در اصل (7) عبارتند از «شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا»، شوراهای مذکور در اصل (100) عبارتند از «شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان» ضمن اینکه «شورای عالی استان ها» نیز در اصل (101) آمده است. از سوی دیگر شوراهای مذکور در اصل (7) از بالا به پایین و شوراهای مذکور در اصل (100) از پایین به بالا تنظیم شده‌اند.

78ـ در خصوص انواع شوراها این نکته قابل توجه است است که اصل هفتم همه شوراها اعم از سطح ملی و محلی را در یک جا جمع کرده و همه را در یک سطح مطرح نموده است. لذا با تعبیر این اصل در واقع، حتی شوراهای شهر و روستا رکن حاکمیت ملی قلمداد شده‌اند که چندان نمی‌تواند صحیح باشد. همچنین بدون تردید همه اقسام شوراها از حیث صلاحیت تصمیم گیری نمی‌توانند حکم واحدی داشته باشند.

79ـ در نظام حقوقی کنونی دست کم 4 نوع شورا قابل مشاهده است

• شوراهای عالی و فرا قوه‌ای مانند شورای دستگاههای نظارتی یا شورای عالی فضای مجازی
• شوراهای عالی درون قوه مجریه و یا سایر قوا و نهادها مانند شورای اقتصاد یا شورای عالی آموزش و پرورش یا شورای عالی اداری
• شوراهای اسلامی شهر و روستا
• شوراهای کارخانه و مدرسه و ادارات و ...

شوراهای دسته نخست رکن تصمیم‌گیر‌اند، شوراهای دسته دوم دارای نقش مشورتی هستند؛ شوراهای محلی شهرو روستا هم نقش نظارتی دارند و هم نقش مشورتی و هم در مواردی تصمیم گیرند و دسته آخر در نظام حقوقی مغفول واقع شده‌اند.

8ـ ضرورت یا عدم ضرورت بکارگیری عنوان «اسلامی» در خصوص شوراها

80ـ ابتدا در اصل پیشنهادی قید «اسلامی» برای این شوراها به کار رفته بود. لیکن نسبت به آن ایراداتی وارد نمودند. عده‌ای آن را مانعی برای ورود اقلیت ها در شوراها می‌دانند و عده‌ای با استناد به اصل چهارم ذکر آن را غیر ضروری و حشو می‌دانند. نهایتاً به دلیل همین شبهه افکنی‌ها از متن اصل حذف شد. با مطالعه مشروح مذاکرات به این نتیجه می رسیم که 4 دلیل برای ذکر این قید در مشروح مذاکرات مطرح شده است:

1. با آوردن این قید نشان داده می‌شود که مبنای طرح شورا و به رسمیت شناختن آن در حکومت اسلامی مبانی اسلامی شوراست و نه مبانی غربی آن. یعنی شورا نهادی است که در خود اسلام با فلسفه خاص خود وجود داشته است و مثل خیلی از نهادهای دیگر قانون اساسی نیست که از غرب گرفته شده باشد و بومی سازی شده باشد.
2. با آوردن این قید این مطلب را بیان می‌کنیم که شوراها در چارچوب ضوابط اسلامی حق تصمیم گیری دارند و صلاحیت شوراها همان‌هایی است که در اسلام برای شوراها ذکر شده است. لذا تصمیمات آنها همانطور که در اصل 1 قانون اساسی آمده است در حدود اسلام است.
3. آوردن این قید به معنای این است که شوراها به اعتبار اجازه اسلام و جمهوری اسلامی موجودیت یافته‌اند و اعتبار خود را از اسلام و جمهوری اسلامی می‌گیرند.
4. منظور از این قید این است که سیستم شورا باید اسلامی باشد.

به نظر می‌رسد مجموع این دلایل مخصوصاً دلیل اول ضرورت ذکر قید «اسلامی» برای شوراها را توجیه می کرد، اما نهایتاً قید مزبور حذف شد و در لزوم حذف آن اینگونه استدلال شد که قید اسلامی از شوراها حذف شود تا موجب برخی ابهامات مبنی بر اجازه عضویت اقلیت ها در شورا یا تشکیل شورایی از اقلیت ها نباشد و از آنجا که همه این امور اسلامی است و قانون اساسی، قانون جمهوری اسلامی است لزومی ندارد این قید اینجا اضافه شود و چه بسا لازم باشد که خود اقلیت‌ها شوراهایی داشته باشند که در یک سطح می‌توان گفت اسلامی نیست و در سطح دیگر به اعتبار اجازه جمهوری اسلامی، می‌توان گفت اسلامی است و به هر حال ذکر این قید ضرورت ندارد.

81ـ اگرچه در اصل هفتم و اصول مندرج در فصل هفتم از عنوان «شوراهای اسلامی» استفاده نشده ولیکن در قانون عادی این عنوان ذکر شده است. همانطور که شهید بهشتی نیز در جلسه پانزدهم توضیح می دهد مقصود از اسلامی بودن این شوراها این نیست که یکی از شرایط عضویت در این شوراها مسلمان بودن است، همانطور که در مجلس شورای اسلامی نیز اقلیت های دینی عضویت دارند و این منافاتی با اسلامی بودن مجلس ندارد، بلکه مقصود این است که این نهاد برآمده از اصول اسلامی و نهاد شوری در آموزه های اسلامی است. در قانون عادی نیز امکان عضویت اقلیت های دینی در این شوراها وجود دارد و نکته مهم آن است که شوراها متشکل از آحاد مردم هستند و بناست از مشارکت همه مردم در پیشبرد امور استفاده شود و ذیل اصل 12 نیز دال بر این امر است. بدیهی است که با حاکمیت اصل 4 بر همه اصول قانون اساسی و رسمیت مذهب جعفری، مصوبات شوراها نمی‌تواند مغایر موازین اسلامی باشد.

82ـ البته نظر دیگری نیز وجود دارد مبنی بر اینکه قید ضوابط اسلامی یا بر مبنای قواعد اسلام به نحوی که شوراها را محدود نماید لازم به ذکر است. چرا که اصل چهارم تنها قوانین و مقررات را بیان می دارد و تصمیمات اجرایی و به تعبیر روشن‌تر نحوه‌ی اجرای قوانین و مقررات نیز باید بر مبنای شرعی صورت پذیرد که اصل 4 ناظر بر این محتوا نیست و ذکر چنین قیدی از این جهت می‌تواند مناسب و شایسته باشد./ف