به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، در تحقیق و تتبع پیرامون هر گرایش علمی، گام اول آشنایی با مفاهیم پایه ای آن علم است. حقوق عمومی به عنوان شاخه و گرایشی از علم حقوق از این قاعده مستثنا نیست و آشنایی با مفاهیم حقوق عمومی درگاهی برای ورود و اظهارنظر در موضوعات مرتبط با آن می باشد. در همین راستا پژوهشی پیرامون مفهوم «پاسخ گویی» است که به همت سجاد افشار با نظارت علمی علی بهادری جهرمی؛ استاد دانشگاه به رشته تحریر درآمده که بخشی از آن در ذیل تقدیم می گردد.
مبانی فقهی و حقوقی
۱ـ مبانی فقهی
باید توجه داشت که مقوله پاسخگویی در بادی امر یک رفتار است و برای دوام و نظام مندشدن آن باید در قالب یک نهاد حقوقی درآید. منظور از نهاد، چارچوب های از پیش ساخته شده حقوقی مانند بیع و نکاح است که با قرارگرفتن فرد در قالب آن، خودبه خود احکام خاصی به طور دائم و از پیش تعیین شده بر وی بار می شود. تأسیس نهادهای نظارت و بازرسی و فرآیندهای پاسخگویی مختلف به همین دلیل است. از این رو تا پیش از نهادشدن یک رفتار، تفاوتی در فرهنگ ها و اندیشه های گوناگون بر سر اجرایی شدن آن نبوده و تبدیل یک رفتار به نهاد حقوقی است که موجب تفاوت در چگونگی اجرایی ساختن موضوع می شود. در نظام اسلامی نیز نظام مند شدن موضوع پاسخگویی نیازمند تبدیل آن به یک نهاد حقوقی و اجتماعی است. به همین جهت باید مقوله پاسخگویی را در نظام اعتقادی و فقهی اسلامی مورد بررسی قرار داد تا مبانی امر پاسخگویی در منابع فقهی شناسایی گردند.
در حکومت اسلامی موارد فراوانی از پاسخگویی حکومت به مردم و یا پاسخگویی ارکان مختلف حکومت نسبت به یکدیگر را می توان دید. ممکن است مقوله امر به معروف و نهی از منکر به عنوان مبنای فقهی پاسخگویی حکومت درنظر گرفته شود، اما باید توجه داشت که امر به معروف و نهی از منکر صرفاً می تواند مبنای مطالبه، پرسشگری و یا نظارت مردم بر حکومت یا ارکان حکومت بر یکدیگر باشد و نه مبنای پاسخ دهی حکومت. بنابراین، به نظر می رسد که مبنای این امر را باید در دستورات مستقیم مندرج در روایات و سنت حضرات معصومین علیهم السلام جست وجو کرد.
براساس تعالیم نهج البلاغه حاکم اسلامی حق جدایی انداختن میان خود و مردم را ندارد و باید همواره در دسترس عموم مردم باشد تا هم حوایج و نیازهای آنان را بداند و هم در معرض نقد و پاسخ خواهی آنان قرار گیرد. درمورد اول امیرالمؤمنین(ع) به مالک اشتر امر می کند که بخشى از وقت خود را به کسانى اختصاص دهد که به او نیاز دارند تا شخصاً به امور آنان رسیدگى کند. در مجلس عمومى با آنان بنشیند و در برابر خدایى که او را آفریده فروتن باشد و نگهبانان خود را از سر راهشان دور کند تا سخنگوى آنان بدون اضطراب با وی صحبت کند.
درمورد دوم، حضرت در خطبه دیگری، نصیحت و خیرخواهی نسبت به حاکم جامعه در آشکار و نهان را از حقوق حکومت بر مردم می داند و این چیزی جز قرار گرفتن ارکان حکومت در جایگاه پاسخگویی درقبال اقدامات حاکمیتی خود نیست.
مطابق فرمایش حضرت امیر، حاکم اسلامی نه تنها وظیفه پاسخگویی به مطالبات و پرسشگری مردم را دارد، بلکه باید حتی از پیش محاسبه مشکلات احتمالی یا پرسش های مطرح در جامعه را نموده و خود پاسخ آن را میان عموم مطرح سازد. بر همین اساس، در نامه 57 نهج البلاغه حضرت به حاکم مصر فرمان داده اند که هرگاه رعیت به تو گمان بد گردد، عذر خویش را آشکارا با آنان در میان بگذار و با این کار گمان های ناشایست آنان را درباره خود منتفی کن.
نکته مهم آن که دستور حضرت آن است که به محض ایجاد یک بدگمانی در میان مردم، حکومت موظف به شفاف سازی، تحلیل مسئله و نشان دادن سیر اقدامات خود در برابر مردم می باشد. البته بروز و ظهور یک خلاف مسلم از سوی ارکان حکومت نیازمند رسیدگی قاطع قضایی و نه تلاش برای توجیه است. در واقع، اگر بدگمانی مردم مطابق واقع بود و مسئولان حکومتی مرتکب خطایی شده بودند، درصورتی که آن خطا بزرگ و غیرقابل جبران نبوده و با توبه و اصلاح همراه باشد، حاکمان موظف به عذرخواهی هستند و در غیر این صورت، صلاحیت حکومت بر جامعه اسلامی را نخواهند داشت.
از طرف دیگر، اگر بدگمانی ایجادشده ریشه در واقع نداشت و حاکم عذر خود را آشکار ساخت، به نص کلام حضرت، سه اثر از این عمل به وجود می آید؛ اول آن که موجب خودسازی و ریاضت درونی حاکم اسلامی می شود. دوم آن که عامل رفع اضطراب مردم و جلب مهر ومحبت به آنان است و سوم آن که آنان را به سوی حق و حقیقت حرکت می دهد.
نکته مهم در موضوع پاسخگویی سیاسی آن است که فرد یا نهاد دارای قدرت نه تنها باید نسبت به عملکرد و اقدامات خود پاسخگو باشد، بلکه باید اساس به قدرت رسیدن خود را نیز توجیه نماید. در واقع، هم مشروعیت و هم کارآمدی قدرت باید عرصه پاسخگویی اصحاب قدرت باشد. برهمین اساس، ممکن است نتیجه گرفته شود که مقوله پاسخگویی فقط در حکومت های وکالتی و دموکراتیک ممکن است و حکومت ولایی نظر به ماهیت خود - که مبتنی بر ولایت ولی بر مولی علیهم است- حکومت پاسخگویی نیست و اساساً چون قدرت خود را از مردم نگرفته است، تابع نظارت و مطالبه آنان نیز نخواهد بود.
به بیان دیگر، رهبری نظام ولایی نه در اصل مشروعیت خود پاسخگوی مردم است و نه در اعمال و اقدامات خود، چراکه مسئولیت وی تنها در برابر خداوند است. در پاسخ به این اشکال، گذشته از ایرادات مبنایی که در باب شناخت ماهیت حکومت اسلامی و همینطور مفهوم اراده شده از واژه ولایت به آن وارد است، باید گفت که دلیلی بر وجود رابطه عِلّی میان وکالت و انتخاب با پاسخگویی اقامه نشده است. به علاوه، همانگونه که پیش از این اشاره شد، پاسخگویی در سیره حکومت ولایی و انتصابی معصومین امری غیرقابل انکار است. پیامبر اکرم (صلی الله علیه و آله) در ماجرای تقسیم غنایم جنگی پس از جنگ حنین و جنگ طائف، در پاسخ به اعتراض انصار به نحوه تقسیم غنایم، آنان را جمع فرموده و حکمت کار خود را به آنان توضیح دادند. مثال دیگر، ماجرای اعتراض مسلمانان به انعقاد صلح حدیبیه است که رسول الله (ص) پاسخ دادند که در این کار ازفرمان خدا تخلف نورزیده اند. در جای دیگر، امام مجتبی (ع) حکمت صلح خود با (ص) معاویه را همان حکمتی معرفی می کنند که براساس آن، رسول اکرم با بنی ضمره و بنی اشجع و با اهل مکه در زمان حدیبیه صلح نمودند. از این گذشته با نگاه عقلی به مسئله مشروعیت و پاسخگویی باید گفت که اطاعت و التزام مردم به اوامر و نواهی حکومت تنها درگرو آن است که از نظر آنان، شرایط اعمال ولایت چه در مرحله حدوث و چه در مرحله بقا در حاکم وجود داشته باشد. در واقع، درصورت فقدان هریک از شرایط شرعی اعمال ولایت – نظیر فقاهت و عدالت و مدیریت- شرعاً حق و تکلیف اعمال ولایت از حاکم ساقط خواهد شد. براین اساس، مردم برای اطمینان از وجود شرایط ولایت باید حق پرسش و مطالبه داشته باشند و ازسوی دیگر، حاکم نیز موظف به پاسخگویی در برابر پرسشها و حتی اعتراضات مردم است. نتیجه منطقی این سخن آن است که نه تنها پاسخگویی تکلیف حکومت اسلامی و پرسشگری حق مردم است، بلکه بالاتر از آن، مردم نیز در پرسشگری و مطالبه از دستگاه حکومتی وظیفه شرعی دارند تا به این ترتیب، حکومت از انحرافات احتمالی محفوظ بماند.
2ـ مبانی حقوقی
اشاره شد که عالم حقوق عالم حق و تکلیف است و در قبال انجام یا عدم انجام هر مسئولیتی، فرد یا نهاد مسئول ممکن است در قبال فرد یا نهادی پاسخگو باشد.
همانگونه که گذشت، برخی مبنای پاسخگویی حکومت را انتخاب آن از سوی مردم و وکالت دولت از ملت می دانند. با این حال، از آنجا که نمی توان انتخاب را تنها مبنای مشروعیت حکومت ها در نظر گرفت و از سوی دیگر، دلیلی بر اختصاص پاسخگویی به حکومت وکالتی یا دموکراتیک وجود ندارد، نمی توان این نظریه را پذیرفت.
به نظر می رسد مبنای حقوقی پاسخگویی را باید در ماهیت حقوق عمومی جست و جو کرد. حقوق عمومی عرصه بررسی موجودیتی به نام «دولت» است که واجد اقتدار و قدرت عمومی است. از این رو امکان وسیعی در تحدید مردم و به خطر انداختن حقوق و آزادی های آنان دارد. از همین رو نظامهای حقوقی در پی افزایش دامنه نظارت بر آن و پاسخگو کردن نهادها و افراد دارای قدرت برآمده اند. از همین روست که در حکومتهای مردم سالار هر چه دامنه اختیارات توسعه می یابد، پاسخگویی بیشتری برای آن پیش بینی می شود و به عنوان مثال، بیشترین میزان نظارت و پاسخگویی به قوه مجریه اختصاص دارد. نظارت بر ارکان حکومت و صاحب منصبان آن زاده تکوین و رشد حقوق عمومی است و حتی در نظامهای غیر لیبرال دموکراتیک – نظیر چین کمونیستی- نیز وجود دارد.
به علاوه با نگاه کارکردگرایانه نیز پاسخگویی حکومت می تواند اهداف گوناگونی را تأمین و تضمین نماید، ازجمله کنترل قدرت، بهبود خدمات دولت و تضمین استفاده صحیح از منابع عمومی.
پاسخگویی در نظام حقوقی داخلی
در جمهوری اسلامی ایران، مقوله پرسشگری مردم و پاسخگویی مسئولان از دو زاویه قابل بررسی و توجه است. نخست از این زاویه که حکومت جمهوری بوده و اداره امور کشور متکی به آرای عمومی است (اصل 6) مسئولان منتخب مردم بوده وطبیعی است که لازمه لغو نبودن انتخاب و اجرای درست امور، پاسخ خواهی مردم است. ازسوی دیگر، اسلامی بودن حکومت ایجاب می کند که مردم نه تنها حق پرسشگری که تکلیف به این امر داشته باشند تا به این ترتیب، مشروعیت و کارآمدی و سلامت حکومت و جامعه اسلامی را تضمین نمایند. اصل هشتم قانون اساسی نیز دعوت به خیر، امر به معروف و نهی از منکر را وظیفه متقابل و همگانی مردم و دولت دانسته که مقدم های برای پاسخگویی حکومت می باشد.
گذشت که چهار گونه پاسخگویی سیاسی، اداری، مدنی و کیفری درباب مسئولیت حقوقی حاکمان قابل شناسایی است. مسئولیت مدنی حکومت و افراد آن از قواعد کلی مسئولیت مدنی در نظام حقوقی ایران – یعنی لزوم جبران خسارت زیان دیده - پیروی می کند. اصل 171 قانون اساسی مقرر می کند که هر گاه در اثر تقصیر یا اشتباه قاضی، ضرر مادی یا معنوی متوجه کسی گردد، در صورت تقصیر، قاضی مسئول است و در غیر این صورت، خسارت زیان دیده باید توسط دولت جبران گردد. همینطور، طبق ماده 11 قانون مسئولیت مدنی هرگاه وقوع خسارت ناشی از تقصیر یا عمد کارکنان دولت باشد، مقصر خود مسئول جبران خسارت است و در صورتی که خسارت ناشی از نقص وسایل اداره باشد، دستگاه باید از عهده خسارت برآید، مگر در موارد اعمال حاکمیت و وجود ضرورت که در آن صورت، نهاد دولتی ملزم به جبران خسارت نیست. قوانین جدیدتر – مانند ماده 92 قانون مدیریت خدمات کشوری- برای مدیران نوعی مسئولیت نسبت به اقدامات کارکنان خود در نظر گرفته اند.
در باب مسئولیت کیفری باید گفت که فصل دهم از کتاب تعزیرات و مجازات های بازدارنده قانون مجازات اسلامی به تقصیرات مقامات و مأمورین دولتی اختصاص پیدا کرده که در آن به شماری از جرایم این افراد و مجازات آن اشاره شده است.
پاسخگویی اداری نیز چند وجه دارد. در داخل اداره یک کارمند هم به مقام بالادستی خود پاسخگوست، هم به دستگاه نظارت و بازرسی داخلی مجموعه و هم به نهاد هیأت تخلفات. متعلق پاسخگویی نیز حسب مورد می تواند نقض قانون، تخطی از دستور مافوق، انجام امور خلاف شئون و مقررات و اقدامات خلاف صلاح و صرفه دستگاه باشد و دامنه آن بسیار گسترده تر از پاسخگویی در قبال مراجع قضایی است. به همین ترتیب، پاسخگویی اداری خارج از مجموعه اداری نیز متصور است. طبق اصل 174 قانون اساسی، بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری، سازمان بازرسی کل کشور به وجود آمده که طبق ماده 2 قانون تشکیل خود، حسب مورد به انجام بازرسی های مستمر و فوق العاده و موردی در نهادهای دولتی و عمومی میپردازد. طبق همین قانون مسئولان و دستگاه ها مکلف به همکاری با سازمان می باشند. این سازمان می تواند در حین بازرسی خود از مقامات یا کارکنان نهاد مورد بازرسی، کتباً یا شفاهاً توضیحات بخواهد. در کنار این نهادها دیوان عدالت اداری نیز وجود دارد که طبق 173 قانون اساسی برای رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها با آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها تشکیل شده و البته یک نهاد قضایی است.
با تمام این اوصاف، پاسخگویی سیاسی از آنجا که مخصوص مقامات عالی سیاسی کشور است، از اهمیت خاصی برخوردار است. از این رو، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در کنار بیان وظایف و اختیارات، سازوکار تسهیل پاسخگویی مقامات سیاسی را نیز بیان نموده است. این قانون از سویی با درج شرایطی چون عدالت و اجتهاد در برخی مسئولین نظیر رهبری، رییس قوه قضاییه، دادستان کل و رییس دیوان عالی کشور یک نظام نظارت و پاسخگویی درونی را در آنان ایجاد نموده است. ازسوی دیگر، با پیش بینی ولایت مطلقه فقیه در اصل 57، اعمال کلیه قوای کشور را زیرنظر این مقام عالی درنظر گرفته است. سازوکار این امر در اصول مختلف پیش بینی شده و مطابق آن، رهبری با ابزارهای مختلف به طور مستقیم یا غیرمستقیم بر قوای سه گانه اعمال نظارت می کند. خود رهبر طبق اصول (107 و 111)، در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است و تحت نظارت مجلس خبرگان رهبری قرار دارد.
گذشت که میزان پاسخگویی با میزان قدرتی که در اختیار فرد و نهاد پاسخگو قرار دارد، رابطه مستقیم دارد. از آنجا که طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قوه مجریه از اختیارات بسیار گسترده ای برخوردار است، بیشترین پاسخگویی نیز از این قوه مطالبه می شود. براساس اصل 122، رییس جمهور درحدود اختیارات و وظایف خود به موجب قانون اساسی و قوانین عادی، درمقابل ملت و رهبر و مجلس مسئول است. چه رییس جمهور و چه وزرا (به موجب اصل 137) درقبال اقدامات خود و اقدامات هیأت وزیران مسئولیت دارند و مجلس بر اساس اصل(88 و 89)، حق طرح سؤال یا استیضاح آنان را دارد. نهادهایی مثل سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری به موجب قانون اساسی و قوانین عادی به نحو اداری و قضایی بر این قوه و اعمال مقامات آن نظارت دارند. در مجموع باید گفت که مواردی چون رسیدگی رییس قوه قضاییه بر دارایی رهبر، رییس جمهور، معاونان رییس جمهور، وزیران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت (اصل 142) و امکان شکایت مردم به کمیسیون اصل 90 مجلس از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضاییه از دیگر مواردی هستند که قانون اساسی تعیین کرده و مصداق موضوع نظارت و پاسخگویی در نظام حقوقی- سیاسی کشور هستند. به علاوه، اگرچه قانون جامعی نیست که موضوع نظارت و پاسخگویی در آن به طور کلی مطرح شده باشد، قوانین عادی متعدد و پراکندهای در این خصوص وجود دارند، مانند قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (مصوب 1360) و قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس (مصوب 1391).
گذشته از همه این ها یکی از مهمترین موارد پاسخگویی سیاسی، پاسخگویی مستقیم حاکمان در برابر مردم است که در قانون اساسی نیز درخصوص رییس جمهور (اصل122) و نمایندگان مجلس (اصل 84) به آن اشاره شده اما سازوکاری برای آن تعیین نشده است. درحال حاضر، مردم می توانند ازطریق رسانه ها نقد و مطالبه و اعتراض خود را به گوش مسئولان رسانده و نهایتاً ازطریق صندوق های رأی نظر خود را درمورد نحوه اداره کشور اعلام نمایند. با این حال، به نظر می رسد بر مبنای اصول 6 و 8 قانون اساسی، تشکیل نهادی در این راستا – ولو یک نهاد غیردولتی- مفید باشد.
جمع بندی
پاسخگویی تعهدی است که فرد در قبال یک تکلیف یا وظیفه بر عهده دارد و اقسام گوناگونی دارد. از میان اقسامی که در عالم حقوق از آن بحث می شود، می توانه پاسخگویی مدنی، کیفری، اداری و سیاسی اشاره کرد. بیشتر این اقسام در مورد پاسخگو کردن حکومت و ارکان و زمامداران آن اعتبار شده اند و اساساً به نظر می رسد مهمترین هدف از تأکید بر مقوله پاسخگویی، لگام زدن بر اختیارات بی حد و حصر دولت و حفاظت از حقوق مردم باشد. مقوله پاسخگویی از مهمترین عناصر تأمین کننده کارآمدی و سلامت حکومت است و از این رو در حکومت های مردم سالار ضرورتاً وجود دارند. در نظام جمهوری اسلامی ایران، علاوه بر ویژگی جمهوریت و مردم سالاری، حق و تکلیف مردم به نصح و مطالبه و پرسشگری در حکومت اسلامی نیز وجود دارد که به این ترتیب، نظام مردم سالاری دینی را از دوجهت پاسخگو می کند. با این حال، به نظر می رسد که باید از این ظرفیت در بهبود اداره کشور استفاده بهینه کرد و همانگونه که در سیره حکومت داری حضرات معصومین علیهم السلام و اصول 6 و 8 قانون اساسی وجود دارد، نهادی برای پرسشگری و مطالبه مستقیم مردم از حاکمیت پیشبینی نمود، نهادی مشابه نهادی که در فقه عامه عمدتاً به نام «ولایت المظالم» خوانده می شود./ف