به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، در تحقیق و تتبع پیرامون هر گرایش علمی، گام اول آشنایی با مفاهیم پایه ای آن علم است. حقوق عمومی به عنوان شاخه و گرایشی از علم حقوق از این قاعده مستثنا نیست و آشنایی با مفاهیم حقوق عمومی درگاهی برای ورود و اظهارنظر در موضوعات مرتبط با آن می باشد. در همین راستا پژوهشی پیرامون مفهوم «تفکیک قوا» است که به همت اسماعیل آجرلو با نظارت علمی علی بهادری جهرمی؛ استاد دانشگاه به رشته تحریر درآمده که بخشی از آن در ذیل تقدیم می گردد.
3ـ مبانی نظریه تفکیک قوا
در مبانی نظریه تفکیک قوا در واقع سرچشمه ها و ریشه های این نظریه مورد کنکاش قرار می گیرد و آن را در دو بخش شامل مبانی حقوقی نظریه تفکیک قوا و مبانی فقهی و اسلامی این نظریه مورد کنکاش قرار می دهیم.
1ـ4 . مبانی حقوقی نظریه تفکیک قوا
ریشه ها و سرچشمه های تفکیک قوا را باید در معرفت شناسی حاکم بر اندیشه سیاسی غرب جستجو کرد؛ جایی که حکومت، شری لازم تلقی می گردد و تا حد امکان باید از طریق تعیین حوزه های صلاحیت حکومت به کنترل و تحدید قدرت آن پرداخت. حکما و حقوقدانان از گذشته تا به امروز همواره در فکر یافتن اندیشه ای بودند تا از تمرکز فسادانگیز قدرت جلوگیری نمایند.
و مانع از استبداد در نظام های حکومتی گردند. آنها معتقدند برحسب طبیعت، کسی که قدرت را بر عهده می گیرد در معرض وسوسه و سوء استفاده قرار دارد و در نتیجه خودسری و هواپرستی حاکم موجب محو آزادی های مردم و سقوط جامعه به مسیر شقاوت می گردد. پس چون قدرت فاسدکننده است و قدرت مطلق مطلقاً فاسد می کند، با تفکیک قدرت میان قوای حکومتی مانعی در برابر فسادخیزی قدرت ایجاد می نمایند. آنان معتقدند که در حکومت های این چنینی که قدرت مطلق زمامداری در ید اختیار عده ای معدود قرار دارد، لزوماً اثری از آزادی های فردی باقی نمی ماند این مبانی فلسفی در واقع بر برداشتی انسانشناختی تکیه دارد که انسان را موجودی منفعل در برابر قدرت و مقهور او می بیند که باید از تجمع قدرت در دست او خودداری نمود. از همین رو این مفهوم تفکیک قوا در مقابل وحدت قوا به کار می رود. این تفکیک ماهوی موجب پدیداری سازمان های عدیده تخصصی و تفکیک ساختارهای اعمال قدرت می گردد که هر کدام به انجام وظیفه خاص خود مشغول اند و هیچ یک از آنها حق انجام وظیفه دیگری را ندارد. با توجه به آنچه در آراء طراحان اصلی نظریه تفکیک قوا مطرح شده، این اصل خود به خود دارای ارزش ذاتی و مجرد نیست، بلکه وسیله ای است در خدمت اصول و هدف های مهم تر که وصول به این اهداف را می توان مبنای اصلی کنترل قدرت حاکمیت به شمار آورد. در این خصوص در مجموع می توان سه هدف یا مبنای کلی را از طرح این نظریه برداشت نمود که در حقیقت می توان جوهرة اصلی هر سه را نیز در هدف واحد حمایت از حقوق فردی در مقابل تُرک تازی های قدرت حکومت دانست: هدف اول جلوگیری از استبداد و خودکامگی؛ هدف دوم ایجاد توازن در سطح مقامات و کارگزاران حکومتی و هدف سوم حمایت و حفاظت از آزادی های مردم.
2ـ4 . مبانی فقهی و اسلامی در تبیین و نقد تفکیک قوا
همانطور که در نگاه به فلسفه تفکیک قوا و مبانی انسانشناختی آن بیان شد نگاه بدبینانه به قدرت در عرصه عمومی و حکومتی و مذموم دانستن آن، مخصوصاً هنگامی که منجر به استبداد و خودکامگی حاکمان می گردد، بنیاد معرفتی نظریه تفکیک قواست. بر این اساس، تأکید فوق العاده بر ابعاد تاریک و نکوهیده قدرت و تجربیات تلخ بشر از دوران حکمرانی جبّاران و ستمگران به مثابه محرکی قدرتمند در برانگیختن احساسات استبدادستیز و حرکت به سوی آرمان شهری با حکومتی مبتنی بر قدرت تقسیم شده، نقطه آغازین آفرینش و پذیرش نظریه تفکیک قوا قرار گرفته است. این نظر خود مبتنی بر نگاه انسانشناختی خاص دوره مدرن است که انسان را از ابعاد معنوی و ارزش های الهی تهی می بیند. لذا نوع نگاه به انسان و نوع برداشت از قدرت دارای محوریت خاصی در این موضوع است. اگرچه گفته شده که درک کاملی از مفهوم قدرت وجود ندارد اما به طور کلی قدرت هر آن چیزی است که بتواند کنترل شخصی بر شخص دیگر را به وجود آورد لذا می توان گفت قدرت، تحمیل امری به دیگری بر خلاف اراده اوست. در دیدگاه اندیشمندان مسلمان، قدرت منشأ انجام یا ترک فعل تعریف می شود و یا در تعریفی دیگر توانایی فرد یا افراد در تجهیز و به دستآوردن برآیند منابع موجود به وسیله روشی مناسب، به منظور هدایت و جهت دادن به رفتار جمعی دسته ای از انسانها، مصداقی از قدرت در حوزه دانش سیاسی به نظر می رسد هرچند مفهوم قدرت در بّعد فردی و در تعریف عام و اولیه خود اقتضای فساد ندارد اما در این بحث دانشواژه قدرت، همان مفهوم قدرت عمومی را افاده می نماید .
در واقع در ادبیات حقوقی، قدرت به معنای اقتدار، صلاحیت یا حق انجام یا عدم انجام امری به وسیله فردی نسبت به فردی دیگر می باشد قدرت در این مفهوم، تکامل معنایی یافته و به مثابه صلاحیت حکومت کردن و اعمال اقتدار سیاسی، نسبت به تابعان به کار گرفته می شود؛ بنابراین، اگرچه تفکیک کارکردهای حکومت و واگذاری هر یک به نهادهای سه گانه، قلمرو موضوعات در صلاحیت هر یک از مقامات و نهادهای کشور را محدود می نماید، ولی به معنای محدودشدن اقتدار قوای سه گانه در حیطه کارکرد تخصصی ایشان نخواهد بود؛ به خصوص که در اندیشه اصیل تفکیک قوا، بر استقلال قوای سه گانه و نفی هرگونه اختلاط در حیطه صلاحیت ها تأکید فوق العاده ای شده است.
اما آیا به راستی اصل قدرت در معنا و مفهوم «قدرت عمومی» امری مذموم و ناشایست است؟ و آیا اساساً تمرکز قدرت در این عرصه همیشه منجر به صاحب ناراستی و سوءاستفاده از آن می گردد؟ نظران غربی در دادن پاسخ مثبت به این پرسش، کمترین تردیدی به خود راه نمی دهند. به عقیده این گروه از متفکران قدرت در عرصه عمومی ذاتاً امری مذموم بوده و در صورت تمرکز عامل ایجاد فساد و تباهی در حکومت می شود و نتیجه ای جز استبداد و خودکامگی حاکمان نخواهد .
داشت وجه تمایز دیدگاه اسلامی با دیدگاه غربی در مبانی نظری تفکیک قوا و قدرت عمومی نیز از همین نکته آغاز می شود. چرا که اصل قدرت از این جهت که یک توانایی در مقابل ناتوانی و عجز است، به خودی خود یک کمال و خیر محسوب می گردد و لذا قدرتی هم که در زمینه حکومت داری و در عرصه عمومی از آن یاد می شود فی نفسه اقتضای فساد ندارد. البته این نگاه لزوماً به معنای نادیده گرفتن عواقب سوءاستفاده از قدرت نخواهد بود؛ همچنانکه امام خمینی(ره) به ظرافت میان قدرت و قدرت طلبی تمایز قائل شده و معتقدند اگرچه قدرت ذاتاً خیر و کمال است، ولی قدرت طلبی که ریشه در حب نفس دارد، مذموم است؛ چراکه در آنجا قدرت برای نفس قدرت خواسته می شود و اینگونه طلبکردن قدرت همان حب جاه است که روایات بسیاری در مذمت آن وارد شده است.
از نظر فلسفه اجتماعی اسلام نیز نه تنها نتیجه اعتقاد به خدا پذیرش حکومت مطلقه افراد نیست و حاکم در مقابل مردم مسؤولیت دارد، بلکه تنها اعتقاد به خداست که حاکم را در مقابل اجتماع مسؤول میسازد و افراد را ذی حق می کند و استیفای حقوق را یک وظیفه لازم شرعی معرفی می کند. از طرفی نیز اینکه ما نگرشی کاملاً منفی نسبت به انسان داشته باشیم و انسان را موجودی ذاتاً شرور و در پی هوسرانی و برتری جویی قلمداد نماییم، با موازین و مبانی انسانشناختی فرهنگ وتمدن اسلامی سازگاری ندارد. در حقیقت، انسان موجودی است که می تواند به نحو توأمان دارای صفات پسندیده و نکوهیده باشد و اگر صفت ناشایستی چون خوی خودکامگی بر نفس انسان قابلیت عارض شدن داشته باشد، همزمان نفس انسان به صفات شایسته ای همچون ایثار، محبت و نوعدوستی نیز تمایل دارد. همچنین انسان می تواند با گذراندن مراحل تربیت و تهذیب ملکه نفسانیه تقوا و عدالت را بر نفس خود مسلط نماید.
در چالش میان ضرورت وجود حکومت قدرتمند و استبداد سیاسی حاکمان، مسأله مورد بحث آن است که قدرت به واسطه طبع قدرتطلب انسان مورد سوءاستفاده قرار می گیرد و لازم است راهکاری به منظور مقابله با این سوءاستفاده ارائه نماییم. حال آنکه پیشنهاد طرفداران تفکیک قوا یعنی تقسیم قدرت و ناکارآمد نمودن آن به مثابه اقتدار نهایی، نه یک راه حل بلکه در واقع پاک کردن صورت مسأله است. در حقیقت به جای آنکه راهی به منظور تأدیب نفس انسان کنترل درونی و کنترل اقدامات ناشی از طبع نامبارک قدرت طلبی او کنترل بیرونی ارائه شود، سعی شده قدرت برتر به مثابه اقتدار نهایی را که موضوع مورد سوءاستفاده حاکمان است، منتفی سازد؛ حال آنکه وجود قدرت برتر و انسجام یافته، معنای حاکمیت و اعمال آن فلسفه وجودی حکومت ها و پاسخی به نیاز ضروری حیات جمعی انسان می باشد. با توجه به توضیحات پیشگفته به نظر میرسد بهتر آن است که به جای تضعیف قدرت به مثابه ابزار در اختیار حاکمان، راهکارهای مناسبی با هدف کنترل خوی خودکامگی و هوسرانی ایشان ارائه نماییم. شاید بهتر باشد حاکمان شایسته تری برگزینیم که به واسطه تخلق به صفات درونی همچون تقوا و عدالت همیشه بر مدار نوعی کنترل درونی و حس مسؤولیت اخروی مشی نمایند و همچنین فرهنگ و سازوکارهای نظارتی حاکم بر روابط شهریاران و شهروندان را بر طریق حق و عدالت ترسیم نماییم تا از این طریق همیشه حاکمان، خود را در برابر شهروندان پاسخگو بدانند و از پاسخگویی و ضرورت موجه سازی اقدامات خود مفّر و گریزگاهی نداشته باشند.
در نهایت باید تأکید نمود که از منظر انسان شناسی اسلامی مبنای فلسفی تفکیک قوا یعنی فسادآور بودن اصل قدرت و تجمع آن و ضعف انسان در این عرصه مورد مناقشه است. چرا که اسلام ذات قدرت را پسندیده و ناشی از قدرت خداوند می داند و به انسان به عنوان دارنده و اعمال کننده قدرت نیز نگاهی مثبت دارد که می تواند مقهور قدرت نباشد. این امر به معنای نفی وجوه کاربردی تفکیک قوا به معنای تفکیک امور تخصصی و فنی نیست، بلکه بیشتر ناظر به مبنای فلسفی تفکیک قوا می شود. از این رو گفته می شود که اصل قدرت عمومی به معنای اقتدار نهایی از منظر اسلامی و در زمامداری حاکم شرعی اسلام تفکیک شدنی نبوده و به سبب ویژگی های خاص حاکم اسلامی و بعد شرعی او تجمع قدرت فی نفسه عامل ایجاد فساد تلقی نمی شود هرچند در قواعدی همچون امربه معروف و نهی از منکر و قاعده النصیحه لائمه المسلمین نیز کنترل بیرونی بر حاکم اسلامی پیش بینی شده است؛ همچنین کارکرد مجلس خبرگان در نظارت بر ولی فقیه در جمهوری اسلامی ایران چنین است. در واقع اگر در نظام اسلامی سخن از تفکیک قوا یا روایط قوا به میان می آید به دلیل جلوگیری از تمرکز قدرت و فسادبرانگیزی آن نیست؛ چرا که ممکن است انسانی که شایستگی های لازم منطبق بر معیارهای اسلامی را دارا باشد در رأس تمام قوا و نهادهای قدرتمند باشد و مفسده ای هم به دنبال نداشته باشد؛ مانند اعتقاد به ائمه اطهار در مکتب تشیع. اما در مراتب بعدی و در فرایند اداره امور حکومتی و اعمال قدرت توسط کارگزاران و نهادهای حکومتی، تفکیک وظایف تخصصی مبتنی بر اصل تقسیم کار و صلاحیت یا به تعبیری برداشت شکلی از تفکیک قوا خود ریشه عقلی و تجربی دارد و روشی معمول در تاریخ حکمرانی انسانها حتی معصومین بوده است. در واقع در این تعبیر تفکیک قوا می تواند ابزاری نظارتی برای کنترل نهادهای دارای اقتدار باشد که زیرمجموعه حاکم مشروع اسلامی فعالیت می نمایند.
4ـ وضعیت تفکیک قوا در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران
برای بررسی وضعیت تفکیک قوا در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران باید این مفهوم را مبتنی بر مفهوم استقلال قوا و در ارتباط با نظریه ولایت فقیه مورد توجه قرار داد.
4ـ1 .مفهوم تفکیک قوا در نسبت با نظریه ولایت فقیه
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برداشتی از اصل تفکیک قوا پذیرفته شده است و در عین حال اصل ولایت فقیه نیز عامل ارتباط قوای حاکم قرار داده شده که اصل اخیر ناشی از اسلامیت نظام است. چه این که مشروعیت قوا در نظام اسلامی به این است که ساختاری الهی و اسلامی داشته باشند و به نوعی به مبدأ آفرینش متصل گردند. ولایت فقیه حلقه وصل نظام به خداوند و ملاک مشروعیت نظام است. در این زمینه و در راستای واگذار کردن وظایف و اختیارات قوای حکومتی، امام خمینی (ره) به استفاده از دیدگاه های صاحب نظران و متخصصان در هر یک از بخش های حکومت و قوای موجود اشاره می کند و معتقد است: «تدبیر و ادارة جامعه و امور اجتماعی در هر حکومتی باید با مشارکت و مساعدت تعداد فراوانی از متخصصان رشته های مختلف و افراد کاردان و بصیر انجام شود؛ چنان که در طول تاریخ تا زمان معاصر همة حکومتها و زمامداران چنین میکردند و کارهای حکومتی به دست متخصصان و صاحبان فن جریان می یافته است».
بنابراین اساس و پایه حکومت بر سه قوه استوار است: قوه تشریعیه یا مقننه، قوه اجراییه یا تنفیذیه و قوه قضاییه. چرایی این تقسیم از آنجا ناشی می شود که تدبیر امور آدمیان متوقف است بر یکم، ترسیم خطوط کلی و تعیین مقررات و قوانین مورد نیاز جامعه؛ دوم، اجرای مقررات و قوانین در موارد مختلف اجتماعی-حکومتی و سوم حل و فصل اختلافات در قضاوت و منازعات و رسیدگی به تخلفات. بر این اساس همه وظایف حاکم اسلامی در محدوده مسائل حکومتی به این قوا باز می گردد. با توجه به وظایف حاکم اسلامی، قوای سه گانه نه به صورت مستقل بلکه تحت اشراف ولی فقیه و به عنوان ایادی و بازوان او انجام پاره ای از وظایف مذکور را بر عهده می گیرند و هر یک تنها بخشی از وظایفی را که برای ولی فقیه مقرر شده است به انجام می رسانند که در این صورت تفکیک قوا به معنای متعارف صادق نیست، بلکه در حکومت اسلامی، فرد مسؤول و مکلف اصلی حاکم اسلامی است و قوای سه گانه بازوها و ایادی وی هستند و در حقیقت او در رأس مخروط (قدرت و مسؤولیت) قرار گرفته است که بر تمام پیکره حکومت اشراف تام و تمام دارد، لذا تفکیک قوا در جمهوری اسلامی ایران، تکنیکی است که از جهت قانونی در این مقطع پذیرفته شده و همة افراد باید در چارچوب آن با ویژگی های خاص خود عمل نمایند. اما مبنای ولایت فقیه یک تکنیک نیست، بلکه تنها شیوه مشروع حکومت از نظر شیعه در عصر غیبت است. پس از نظر شأنی اصل ولایت فقیه بر اصل تفکیک قوا تقدم دارد. گرچه در جمهوری اسلامی ایران قوای حاکم کاملاً مستقل از هم نیستند و خصوصاً تحت نظر ولایت امر فعالیت می کنند، ولی در چارچوب وظایف و صلاحیت های قانونی، مختار و مستقل بوده و مرتبط با قوای دیگر به انجام وظیفه میپردازند.
4ـ2 .استقلال قوا در قانون اساسی
استقلال قوا یکی از مفاهیم کلیدی مطرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است که دارای آثار بسیار مهمی بر کارآمدی نظام سیاسی است و بر چگونگی تقسیم قدرت در سازمان سیاسی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی تعامل قوا با یکدیگر دلالت می نماید. استقلال قوا به عنوان مفهومی مطرح در حوزه حقوق و علوم سیاسی دارای آثار و ابعادی در حوزه نظریه سازمان و مدیریت سیستم ها است. دو بعد حقوقی و مدیریتی استقلال قوا را میتوان به صورت دو بُعد تأسیسی و عملیاتی در نظر گرفت؛ به طوری که از نظر تأسیسی استقلال قوا به چگونگی تقسیم قوا و پرهیز دادن از تمرکز قوا و تاکید بر حفظ تعادل و توازن در میان ارکان و نهادهای حکومتی میپردازند. درحالی که از نظر عملیاتی استقلال قوا را باید در چارچوب وظایف و اختیارات نهادها و ارکان حکومتی و چگونگی تنظیم و تعادل قوا و سازماندهی لازم جستجو نمود. لذا میتوان بیان کرد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضمن پذیرش کامل اصول و احکام اسلامی در مقدمه و اصول مختلف خود، از نظر شکلی بسیاری از نهادها و ساختارهای موجود قوانین اساسی رایج جهانی را پذیرفته و یا با تصرفاتی وارد نظام حقوقی خود کرده است؛ از جمله نظام سه قوه ای که ریشه در نظرات قرن 18 اروپایی دارد.
قوای سه گانه در کشور ما از یکدیگر مستقل هستند که به نوعی یادآور نظریه تفکیک قواست، با این تفاوت که اولاً تحت نظارت نهاد ولایت فقیه قرار دارند نه اینکه بر اساس کنترل و توازن صرف با انحراف و خودکامگی احتمالی آنان برخورد شود. ثانیاً به لفظ تفکیک قوا اشاره ای نشده و استقلال که از نتایج تفکیک قواست آورده شده است. از این رو قانونگذاراساسی ما با انتخاب ترکیب «استقلال قوا» ضمن پذیرش این نکته که هیچ یک از قوا نمی تواند به طور مستقیم و راساً در امور یکدیگر دخالت کنند، به گونه ای تأثیر و تأثرات متقابل قوا در محدودة قانون را به رسمیت شناخته است. در واقع دخالت های قانونی و هماهنگ کننده قوا، فعل و انفعالات سیاسی میان آن و تأثیرات متقابل به شرط آنکه به استقلال آنها خدشه وارد نکند مجاز شمرده شده است به لحاظ انواع تفکیک قوا در جمهوری اسلامی و مبتنی بر قانون اساسی نیز باید گفت که تفکیک قوا در جمهوری اسلامی ایران نه صرفاً نسبی است و نه مطلق.
با طرح حق استیضاح و سؤال و سایر دخالت های مجلس در رابطه با قوه مجریه، می توان گفت که رژیم تفکیک قوای ایران از نوع ریاستی نمی باشد؛ همچنین مطابقت کامل با رژیم پارلمانی که نتیجه تفکیک قوای نسبی به صورت متعارف است نیز ندارد. زیرا گرچه از ویژگی های رژیم پارلمانی آن است که مجلس منتخب مردم و ناظر بر اعمال دولت بوده (با طرح سؤال و استیضاح) و توان دادن رأی عدم اعتماد به هیئت دولت را دارد، ولی فاقد شرایط دیگر است. مثلاً از ویژگیهای رژیم پارلمانی دو رکنی بودن قوه مجریه است، که در ایران چنین نیست و یا قوه مجریه حق انحلال پارلمان را در رژیم های پارلمانی دارد که در ایران این چنین نیست. لذا باید رژیم سیاسی ایران را نیز از جمله رژیم های نیمه ریاستی - نیمه پارلمانی دانست که دارای ترکیبی نو با ویژگی های خاص خود می باشد.
جمع بندی
نظریه تفکیک قوا به عنوان یکی از مشهورترین نظریات حقوقی-سیاسی دوران معاصر نقش مهمی در تکوین ساختار و روش اداره دولت های ملی داشته است. این نظریه بر اساس برداشت خاصی از انسان و ویژگی های او، قدرت را تعریف نموده و به هردو (انسان و قدرت) با نگاهی منفی و سرکش می نگرد. لذا محور اصلی تفکیک قوا را بر محدود نمودن حاکمان و سرشکن کردن قدرت در بخش های مختلف حکومت می داند تا از این طریق حقوق و آزادی های مردم تضمین شود. این نظریه خود را به دو شکل تفکیک نسبی و تفکیک مطلق قوا با دو نوع رژیم حکومتی پارلمانی و ریاستی بروز داده است. حال آنکه با تردید در مبانی فلسفی و انسان شناختی این نظریه به ویژه با رویکرد به مبانی اسلامی و الهی، ضعف درونی آن و ضروری نبودن تبعیت از این نظریه به خوبی نمایان می شود. از همین رو قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز با عطف توجه به تقسیم بندی تخصصی امور و از طرفی با عنایت به مبانی الهی قدرت و حاکمیت در قالب جایگاه ولایت فقیه، استقلال قوا را در نسبتی خاص با نهاد ولایت فقیه در نظر گرفته است. لذا باید الگوی استفاده شده از تفکیک قوا در ایران را در چارچوبی متناسب با خود و در فضای کلی حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران مورد بررسی و شناخت قرار داد./ف