به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، آیت الله عباس کعبی؛ عضو جامعه مدرسین و نماینده مجلس خبرگان رهبری در درس خارج تحلیل مبانی اصول قانون اساسی به تحلیل اصل چهارم قانون اساسی پرداخت که بخش سوم آن در ذیل تقدیم می گردد.
مبحث دوم: حکومت اصل چهارم
دامنه شمول حکم مصرح در اصل چهارم از دیگر مباحثی است که در شرح این اصل باید به آن پرداخت. قانونگذاران اساسی کشورمان تلاش کرده‌اند تا با عبارات و طرق مختلف گسترده حکم مندرج در این اصل را مورد اشاره قرار دهند و از حکومت عام و مطلق این اصل بر همه اصول قانون اساسی سخن گفته اند. برای شرح این بحث، ابتدا مفهوم واژه «حکومت» را به عنوان یک مفهوم اصولی بررسی می‌کنیم و در ادامه دایره شمول این اصل را تفصیلاً مورد بحث قرار خواهیم داد.
گفتار اول: مفهوم واژه «حکومت»
یکی از مفاهیمی که در این اصل مورد اشاره قرار گرفته است مفهوم «حکومت» است. در حقیقت قانونگذار اساسی با بیان «این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است» به حکومت این اصل بر سایر اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر تصریح کرده است.
مفهوم «حکومت» در این اصل از مفاهیم علم اصول است و ارتباطی با حکومت در علم سیاست ندارد. این مفهوم در اصول فقه و در مباحث حل تعارض ادله مطرح می‌گردد و ناظر به تقدم دلیلی شرعی بر دلیل شرعی دیگر یا بر یک اصل عملی است. بدین معنا که در حالتی که دو دلیل شرعی در مقابل هم قرار می‌گیرند، یکی از آنها بر دیگری تقدم پیدا می‌کند.
آنچه در اصل چهارم قانون اساسی بیان شده است، «حکومت» این اصل را بر همه اصول دیگر قانون اساسی و سایر قوانین و مقررات بیان می‌کند. بدین معنا که در مسئله تطبیق مقررات و قوانین با موازین اسلامی، هر حکمی که در اصول دیگر قانون اساسی یا سایر قوانین و مقررات بیان شود، نمی‌تواند امری خلاف آنچه در اصل چهار بیان شده است را ابراز دارد و چنان چه این امر صورت گیرد، حکم مذکور در اصل چهارم مقدم خواهد بود و دیگر قوانین و مقررات هم باید در چارچوب این اصل تفسیر شده و عمل گردند. به تعبیر دیگر چنانچه سایر اصول قانون اساسی و یا قوانین و مقررات شامل مصادیق مغایر شرع باشند، با استناد به اصل چهارم قانون اساسی می بایست آن مصادیق را خارج نموده و خلاف قانون اساسی دانست. همانطور که در مشروح مذاکرات مربوط به این اصل هم بیان می شود، ذکر اصل چهارم به این معنا است که در کلیه اصول قانون اساسی و یا سایر قوانین و مقررات قید «در چارچوب موازین شرعی» ذکر شده باشد. درحقیقت برای احتراز از این تکرار این اصل به این صورت تنظیم شد.
گفتار دوم: دامنه شمول اصل چهارم
در باب دامنه شمول این اصل، قوانین مشمول این اصل و نهادهایی که مصوبات آنها ذیل حکم اصل چهارم خواهد بود و همچنین شمول زمانی این اصل مورد بررسی قرار خواهد گرفت تا معلوم گردد که گستره اصل به قوانین مصوب پیش از انقلاب اسلامی نیز خواهد رسید یا خیر؟
بند اول: قوانین و مقررات مشمول اصل چهارم
اصل چهارم در زمره اصول کلی قانون اساسی است که به بیان احکام و قواعد اساسی و کلی در قانون اساسی میپردازد. از همین روست که حکم مندرج در این قانون مبنی بر اینکه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین اسلامی باشد نیز به صورت بسیار عام بیان شده است و با تأکیدات مصرحی که در متن اصل شده است، قانونگذار اساسی تلاش کرده کلی بودن و شمول گسترده این اصل را عیان سازد. از سویی «کلیه» قوانین و مقررات را مشمول اصل به حساب می آورد و برای دفع هر گونه شبهه احتمالی، انواع مختلف قوانین و شاخه‌های گوناگون آنها را با ذکر حوزه‌های مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی برشمرده و به این نکته نیز کفایت نکرده و با استفاده از کلمه «غیر اینها»، تمثیلی بودن این عناوین را تصریح می‌کند تا هیچ شک و شبهه‌ای در حوزه عام شمول موضوعی این قوانین بر جای نماند.
از سوی دیگر با بیان حکومت این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر، با تأکیدات مکرر، کلیه قوانین و مقرراتی که از سوی نهادهای مختلف صادر شده‌اند را تحت سیطره این اصل به حساب می‌آورد تا اطلاق این اصل بر کلیه مقررات و قوانینی که در جمهوری اسلامی در هر سه قوه و سایر نهادهای حکومتی به تصویب می‌رسد را نیز شامل گردد. البته در عمل این شمول در قوا و نهادهای غیر از قوه مقننه، تنها از طریق استعلام برخی نهادها یا مقامات همچون دیوان عدالت اداری یا ریاست قوه قضاییه از شورای نگهبان و پاسخ این شورا عملیاتی می‌گردد.
بر این اساس این اصل در سلسله مراتب قانونگذاری به نوعی در رأس همه مراتب قانون قرار می‌گیرد که در تدوین و تصویب همه قوانین بایستی مراعات گردد. بیان گستره این اصل نسبت به همه اصول قانون اساسی در متن آن، به نوعی این اصل را به یکی از اصول فراقانون اساسی ـ اصولی که اعتبار حقوقی آنها بنا به دلایل گوناگون سیاسی، فلسفی، اخلاقی یا حقوقی با خاستگاه‌های مختلف ملی یا فراملی، فراتر از قانون اساسی باشد ـ تبدیل می‌کند که همه اصول بایستی تحت مقررات آن عمل کنند و بر همین مبنا مفهوم مندرج در آن ـ ابتنای کلیه قوانین و مقررات بر اساس موازین اسلامی ـ نیز، طبق ذیل اصل یکصد و هفتاد و هفتم قانون اساسی هم از امور تغییرناپذیر تلقی شده است. قوانین عادی هم که توسط مجلس شورای اسلامی تصویب می‌شوند، مشمول این اصل قرار می‌گیرند. استفاده مطلق از کلمه مقررات نیز اینگونه به ذهن مبادرت می‌کند که هر گونه مقرره‌ای غیر از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی اعم از آیین‌نامه‌ها، تصویب‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و ... را شامل می‌‌شود.
یکی از مسائلی که مورد بحث قرار گرفته است، نهادهایی است که تصمیمات آنها مشمول اصل چهارم قرار می‌گیرد. در خصوص اینکه قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و مقررات مصوب قوه مجریه بایستی طبق این اصل بر اساس موازین اسلامی باشد، بحث و اختلاف نظر خاصی وجود ندارد. علاوه بر این، اصل یکصد و پنجم قانون اساسی با بیان صریح لزوم عدم مخالفت مصوبات شوراها با موازین اسلام، تصمیمات شوراها را نیز مشمول عمومیت مورد نظر در عبارت «کلیه مقررات و قوانین» قرار می‌دهد. از سوی دیگر آراء وحدت رویه‌ای که توسط هیئت عمومی و دیوان عدالت اداری دیوان عالی کشور صادر می‌شوند، چون دارای وصف کلیت هستند و «در حکم قانون» به حساب می‌آید، حتماً بایستی بر اساس موازین اسلامی باشند و حکم اصل چهارم درباره آنها نیز حاکم خواهد بود. در کل می‌توان این گونه ادعا کرد که اصل چهارم آنچنان عام الشمول نگارش شده است که هر گونه مقرره‌ای در جمهوری اسلامی ایران، مشمول آن خواهد بود. حتی مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز آن گونه که شورای نگهبان تفسیر نموده است، نمی‌تواند بر خلاف موازین اسلامی باشد. بدین معنا که نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز با استفاده از مصلحت و ذیل بحث احکام ثانویه و احکام حکومتی عملی می‌گردد و اگر خارج از این چارچوب و بر خلاف احکام ثانویه نیز باشد، خلاف موازین اسلامی خواهد بود و اصل چهارم در آن حالت عملی نشده است.
نکته مهمی که نباید از آن غفلت ورزید این است که اگر چه احکام مندرج در اصل چهارم و اصول نود و یکم تا نود و نهم قانون اساسی مرجع واحدی را برای دو مسئله ـ یعنی لزوم ابتنای کلیه قوانین و مقررات کشور بر اساس موازین اسلامی و دیگری بررسی عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام و قانون اساسی ـ تعیین کرده است، اما این اشتراک، نبایستی به این منجر شود که اصل چهارم که گستره بسیار بیشتری از اصول مربوط به مصوبات مجلس شورای اسلامی دارد، به خاطر مرجع واحد تصمیمگیری به صورت تقلیل یافته مورد تفسیر و برداشت قرار گیرد؛ زیرا همانگونه که سابق بر این هم بیان شد، اصل چهارم با بیان تضمین عالیترین هنجار حقوقی کشور یعنی شرع، کلیه قواعد حقوقی الزام آور در نظام حقوقی کشورمان را در شمول خود دارد و فقهای شورای نگهبان درباره بررسی آنها در نسبت با موازین اسلامی هم دارای مسئولیت هستند و وظیفه مندرج در اصول بعدی قانون اساسی، وظیفه این نهاد را تنها در قبال مصوبات یکی از نهادهای قانونگذار تعیین نموده است.
بند دوم: دامنه شمول اصل چهارم نسبت به قوانین قبل از انقلاب
یکی دیگر از مباحثی که ناظر به دامنه شمول اصل چهارم مطرح می‌گردد، گستره نظارت شرعی فقهای شورای نگهبان بر «کلیه مقررات و قوانین» مندرج در اصل چهارم به قوانین و مقررات مصوب پیش از انقلاب اسلامی است. توضیح آن که با پیروزی انقلاب اسلامی قوانینی که در دوران حکومت پهلوی به تصویب مجلسین شورای ملی و سنا رسیده بوده است، هم چنان پابرجا باقی ماندند و بدنه بسیاری از قوانین کشور را حتی در حال حاضر تشکیل می‌دهند. بر اساس اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه، هیئتی حداقل پنج نفره از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند، برای بررسی پیرامون آنچه در مجلس مورد تصویب قرار می‌گیرد موظف بودند تا هر کدام از آن مواد را که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشند رد نمایند. اجرای چنین اصلی در قانون اساسی مشروطه به طور خاص در زمان حکومت پهلوی که عمده قوانین برجای مانده از پیش از انقلاب مربوط به آن زمان است، می‌توانست سؤال اصلی مورد بحث را بی مورد سازد، زیرا که در آن صورت اگر چه شورای نگهبان وجود نداشته است ولی بر اساس همان ادله‌ای که فقهای شورای نگهبان در اصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مأمور امر جلوگیری از تصویب قانون یا مقرره‌ای بر خلاف موازین اسلامی شده است، قبل از انقلاب نیز فقهای طراز اول مسئول چنین مراقبتی بوده‌اند تا هدف اصلی حفظ و اجرای موازین اسلامی در جامعه عملیاتی گردد و دیگر قانونی خلاف شرع به تصویب نمی‌رسید که شورای نگهبان مسئول رسیدگی به آنها باشد. اما این اصل متمم قانون اساسی مشروطه در دوران سلطنت قاجار و پهلوی هیچ گاه به عرصه عمل نرسید و جز در موارد معدود، حتی کار به انتخاب هیئت پنج نفره فقیهان نیز نرسید.
اما از آن جایی که این اصل هیچ گاه عملی نشد، تصویب بعضی مقررات و قوانین خلاف موازین اسلام در دوران پیش از انقلاب، باعث شده است تا این سؤال مطرح گردد که آیا شورای نگهبان بر اساس اصل چهارم صلاحیت رسیدگی به مقررات و قوانین مصوب پیش از انقلاب را هم داراست و یا اینکه نسبت به قوانین قبل از انقلاب مسئولیتی متوجه شورای نگهبان نخواهد بود و این شورا راسا نمی‌تواند چنین اقدامی به عمل آورد؟
الف: نظریه عدم شمول اصل چهار به قوانین سابق
مطابق این نظر، اصل چهارم مفهوم و معنای مستقلی ندارد. این اصل در بخش اول قانون اساسی یعنی فصل «اصول کلی» ذکر شده است و بیانگر این اصل کلی است که قوانین و مقررات در جمهوری اسلامی بایستی بر اساس موازین اسلامی باشد اما تفصیل و کیفیت اجرای این اصل در مبحث مربوط به قوه مقننه در قانون اساسی بیان شده است.حکم مندرج در این اصل ناظر به اصول 72، 91 تا 94 و 96 قانون اساسی است و نظارت فقهای شورای نگهبان هم که در اصل بیان شده است، همان وظیفه‌ای است که در اصول 91 تا 96 بیان شده است که در رابطه با مصوبات مجلس، در خصوص مغایرت یا عدم مغایرت آنها با موازین شرع اظهار نظر می‌کنند و بدین معنا نیست که خارج از این حیطه حق بررسی قانونی را داشته باشند. اما اگر در قوانین جاری کشور، قانون یا مقرره‌ای در مظان مغایرت با موازین اسلام باشد، بایستی از طریق مجلس شورای اسلامی که مصوب اولیه قوانین هم بوده است، نسبت به نسخ یا اصلاح قوانین قدیم اقدام کنند و پس از آن فقهای شورای نگهبان مصوبه مجلس را بررسی و نظر خود را اعمال کنند.
در همین راستا در ماده 42 اولین آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی که در سال 1362 به تصویب رسید، پیش بینی شد که یکی از کمیسیون‌های دائمی مجلس شورای اسلامی، «کمیسیون ویژه برای بررسی قوانین شورای انقلاب و قبل از انقلاب» است که به منظور رسیدگی به قوانین گذشته تشکیل شده و متناسب با انقلاب اسلامی تغییرات لازم را در قوانین گذشته پیشنهاد نماید که به صورت طرح یا لایحه مطابق آیین‌نامه در مجلس مطرح شود.
ب: نظریه شمول اصل چهارم به قوانین سابق
عمومیت اصل چهارم قانون اساسی نسبت به کلیه قوانین و مقررات لازم الاجرا باعث شده است تا گروه بسیاری معتقد باشند که اصل چهارم شامل تمامی قوانین جاری کشور است و تشخیص فقهای شورای نگهبان محدود به مصوبات مجلس شورای اسلامی نیست؛ زیرا که هدف غایی و موضوع اصلی اصل چهارم این است که مقررات و قوانین اجرایی در کشور بایستی بر اساس موازین اسلامی باشد و هیچ قانونی خلاف این موازین نبایستی قابلیت اجرا در جامعه اسلامی داشته باشد و تشخیص دهنده این مسئله هم به صراحت اصل چهارم، فقهای شورای نگهبان هستند. پس نه فقط قوانین تصویب شده بلکه هر قانونی که جنبه اجرایی مییابد، نبایستی خلاف موازین اسلامی باشد و با این نگاه دلیلی بر امکان مستثنی کردن قوانین مصوب قبل از انقلاب از این نظارت عالی وجود نخواهد داشت علاوه بر این نص اصل چهارم، حکم مندرج در آن را بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم دانسته است و با تأکید بر اطلاق و عموم قوانین و مقررات، کار را به جایی رسانده است که استثنا کردن هر قانون یا مقرره‌ای نیازمند دلیل قوی تری از نص اصل چهارم باشد که قوانین و مقررات مصوب قبل از انقلاب از چنین دلیلی بی بهره‌اند. مساله دیگری که برای نظریه شمول اصل چهارم به قوانین و مقررات قبل از انقلاب به عنوان موید مطرح شده است، استفاده از قانون دیوان عدالت اداری است که بر مبنای آن «در صورتی که مصوبه‌ای به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیئت عمومی لازم الاتباع است.» بدین معنا که مطابق این قانون که به تایید شورای نگهبان نیز رسیده است، صلاحیت شورای نگهبان در رسیدگی به آیین‌نامه‌ها عام است و حتی مصوبات قبل از انقلاب را در بر می‌گیرد. در نتیجه می‌توان برداشت نمود به طریق اولی در خصوص قوانین نیز همین امکان وجود داشته و امکان رسیدگی و اظهارنظر شورای نگهبان درباره قوانین قبل از انقلاب وجود دارد.
اختلاف در برداشت از این اصل، به نوعی اختلاف تفسیری در آن است که طرفداران هر کدام از نظریات، تفسیر خود را از این اصل دارند، اما نظر شورای نگهبان که طبق قانون اساسی، نهاد مفسّر قانونی برای قانون اساسی شناخته شده است، ملاک اصلی در این زمینه به شمار می‌رود که این شورا هم در رویه‌ها و نظرات خود رویکرد دوم که شمول اصل چهارم نسبت به قوانین و مقررات قبل از انقلاب است را برگزیده و ملاک عمل قرار داده است. در نظریه تفسیری شماره 1983 مورخ 8/02/1360 در پاسخ به سؤال شورای عالی قضایی درباره اجرای قوانین و آیین‌نامه‌های مصوب گذشته که بر خلاف قوانین اسلام است، شورای عالی قضایی را مکلف کرده است که در صورت وجود چنین مصوباتی، آنها را جهت بررسی و تشخیص مطابقت یا مخالفت با موازین اسلامی برای فقهای شورای نگهبان ارسال کنند؛ و در واقع با این نظریه خود از شمول اصل چهارم نسبت به قوانین و مقررات سابق دفاع کرده است.
جمع بندی مبحث دوم
دامنه شمول حکمی که در اصل چهارم مورد اشاره قرار گرفته است، از مباحثی است که در خود اصل و در مباحث و شروح پیرامون آن مورد اشاره و بحث قرار گرفته است. در متن اصل چهارم قانون اساسی، این اصل حاکم بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر دانسته شده است. حکومت امری بر امور دیگر از اصطلاحات علم اصول فقه است که در این علم به تقدم دلیلی شرعی بر دلیل شرعی دیگر یا بر یک اصل عملی در مقام حل تعارض بین ادله اطلاق می‌‌شود و در بیان قانون اساسی بدین معناست که در صورت تعارض میان اطلاق یا عموم اصلی از اصول قانون اساسی و یا قوانین و مقررات دیگر با حکم مندرج در اصل چهارم قانون اساسی، آن چه در اصل چهارم تصریح شده است مقدم شمرده می‌‌شود و در نتیجه هیچ کدام از اصول قانون اساسی یا قوانین و مقرراتی که توسط نهادهای صالح به تصویب میرسند، نمی‌تواند امری خلاف آن چه اصل چهارم قانون اساسی در لزوم ابتنای کلیه قوانین و مقررات بر اساس موازین اسلامی مقرر داشته است را به تصویب رسانده و بیان نمایند و در این صورت حکم اصل چهارم جاری و مرجح خواهد بود.
تاکیدات مکرر اصل چهارم با استفاده از عباراتی چون «کلیه» قوانین و مقررات و «حکومت» آن بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر باعث شده است تا همه قوانین و مقرراتی که در جمهوری اسلامی ایران از سوی سایر نهادهای حکومتی وضع می‌شوند مشمول این اصل قرار گیرند که البته در مورد مصوبات نهادهایی غیر از مجلس شورای اسلامی، اعمال نظر شورای نگهبان در مورد حکم مندرج در اصل چهارم عمال تنها از طریق برخی استعلامات از این شورا و پاسخ آن عملیاتی می‌گردد.
در باب این که این شمول عام و مطلق، مقررات و قوانین مصوب پیش از پیروزی انقلاب اسلامی را نیز در بر خواهد گرفت یا خیر، اختلاف نظری وجود دارد که برای هر کدام از نظریه‌ها استدلال‌ها و استناداتی از سوی طرفداران آنها ارائه می‌گردد، لیکن به نظر می‌رسد با در نظر گرفتن جمیع ادله، نظریه شمول اصل چهارم قانون اساسی نسبت به قوانین مصوب پیش از انقلاب به صحت نزدیک تر باشد، همانگونه که نظر تفسیری شورای نگهبان به عنوان مفسر رسمی قانون اساسی نیز دلالت بر این رویکرد دارد./ف