vasael.ir

به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، یکی از فعالیت‌های جاری پژوهشکده شورای نگهبان بازخوانی مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (1358) و شورای بازنگری قانون اساسی (1358( است. در این راستا جلساتی از سال 1358 با حضور پژوهشگران مرکز (این مجموعه) برگزار شده است.

اصل چهارم قانون اساسی به همت میثم درویش متولی و احمد تقی زاده با نظارت علمی حامد نیکونهاد؛ عضو هیئت علمی دانشگاه قم و محمد بهادری جهرمی؛ استاد دانشگاه مورد بررسی قرار گرفته که متن بخش اول آن تقدیم می گردد.

خلاصه مطالب پژوهشگران پژوهشکده شورای نگهبان راجع به اصل چهارم قانون اساسی، موضوع جلسات سیزدهم و چهاردهم مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهائی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.

اصل چهارم قانون اساسی

«کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است».

الف) شناسنامه اصل چهارم

پیشنویس گروه تخصصی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی:

اصل چهارم: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی و غیره باید با رعایت کامل موازین اسلامی باشد».

اصل چهارم مصوب مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (مصوب 1358):

«کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است».

ب) نکات و برداشت‌ها

1ـ کلیات اصل 4

1. نکته قابل توجه در ارتباط با اصل 4 قانون اساسی که جزء اصول کلی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است، این‌که به‌طور طبیعی و اصولی در همه قوانین اساسی و به‌ویژه قوانین اساسی برآمده از یک ایدئولوژی خاص (قوانین اساسی مکتبی) قاعده این است که در اصول کلی، فلسفه سیاسی نظام و چارچوب‌های حقوق اساسی مشخص می‌‌شود و به تبع آن، جهت‌گیری‌های کلان نظام حقوق اساسی نیز تبیین می‌گردد.
2. یکی از نکات مهم در تفسیر قوانین، توجه به جایگاه مواد و یا اصول از حیث ترتیب و تقدم و تأخر آنها است. ازاین‌رو توجه به جایگاه اصل 4 از حیث ترتیب بیان آن در میان اصول قانون اساسی قابل توجه بوده و می‌تواند ما را در امر تفسیر یاری دهد. در سه اصل نخست قانون اساسی، نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران از حیث پایه‌ها، روش‌ها، اهداف و ... معرفی شده است. در دو اصل بعد، دو جنبه مختلف از رکن اسلامیت نظام بیان شده است. از حیث شرعی سازی قوانین، اصل 4 مطرح شده و از جهت شرعی سازی قدرت، مبحث ولایت فقیه در اصل 5 معرفی شده است. پس از بیان اصول فوق، اصول مرتبط با رکن جمهوریت نظام مطرح شده است.
3. موضوع اصلی اصل 4 قانون اساسی، نظارت فقها بر مصوبات مجلس می‌باشد. با این حال، موضوع مذکور موضوع جدیدی نیست که برای اولین بار در طول تاریخ ایران در اصل 4 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تجلی یافته باشد؛ بلکه این موضوع برای نخستین بار در اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه گنجانده شد و به موجب آن مقرر گردید هیئتی از مجتهدین و فقها که تعداد آنها نمی‌بایست کمتر از پنج نفر باشد، تشکیل شده و بر مصوبات مجلس از جهت عدم مخالفت آنها با قواعد دین اسلام نظارت نماید، اما هیئت مذکور به‌جز یک دوره و آن هم به صورت ناقص، هیچگاه تشکیل نگردید و خواسته قانونگذار محقق نشد. با این توضیح روشن می‌‌شود که به دلیل فقدان چنین نظارتی، موارد خلاف شرع و دین مقدس اسلام در قوانین مصوب قبل از پیروزی انقلاب اسلامی فراوان بوده و با توجه به عدم نسخ و ابطال تمامی اینگونه قوانین و معتبر بودن بسیاری از آنها، لزوم نظارت و بررسی شورای نگهبان نسبت به قوانین فوق به شدت احساس می‌‌شود. هرچند به نظر می‌رسد با توجه به حجم بالای قوانین مصوب در رژیم سابق و محدودیت‌های پیش روی این شورا و از سوی دیگر وظیفه سنگین بررسی و اعلام نظر پیرامون مصوبات مجلس شورای اسلامی و مقررات گوناگون، انجام مقصود فوق به سادگی محقق نشود.
4. ظرفیت‌های موجود در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص قانونگذاری و وضع مقررات در یک جامعه اسلامی، توان تبیین یک نظام تقنینی مطلوب و بهینه را دارا است، اما به نظر می‌رسد در عمل این ظرفیت‌ها مغفول واقع شده و از این رهگذر بسیاری از اصول قانون اساسی به اصول فراموش شده تبدیل گردیده‌اند. توضیح اینکه در برخی از اصول مانند اصل چهارم، هشتم و... راهکارها و هدف‌هایی به منظور اسلامی نمودن جامعه اسلامی در تمام امور و شئون مطرح گردیده است، لکن سازوکار و شیوه عملیاتی نمودن آنها نه در قانون اساسی و نه در قانون عادی ارائه نشده است. به عنوان مثال، اصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به شریعت اسلام در حوزه تقنین نقشی فعال، سازنده و احیاگر داده است، لکن در عرصه عمل، فقهای شورای نگهبان مطابق اصول 72، 91، 94 و 96 تنها به نظارتی حداقلی و محدود به تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع اکتفا نموده‌اند.
5. باوجود اینکه در اصل 4 قانون اساسی از عبارت «کلیه قوانین» استفاده شده و چنین مقرر گردیده است: «کلیه قوانین و مقررات... باید بر اساس موازین اسلامی باشد...»، با این حال پیرامون شمول واژه «قوانین» نسبت به قانون اساسی و در نتیجه مجاز بودن شورای نگهبان نسبت به بررسی و اعلام نظر در مورد تطابق یا عدم تطابق اصول قانون اساسی با «موازین اسلامی» ابهام و تردید وجود دارد. از نظر برخی حقوقدانان عبارت «کلیه قوانین» شامل قانون اساسی نیز می‌‌شود. بنابراین قانون مذکور نیز مشمول حکم مندرج در اصل 4 قانون اساسی است. همچنین می‌توان اینگونه استدلال نمود که همواره دو اصل و مبنای بنیادین در جمهوری اسلامی ایران وجود دارد که نمی‌بایست نادیده گرفته شوند؛ یکی شرع و دیگری قانون اساسی. اما نکته شایان توجه اینکه این دو مبنا هم عرض و هم ردیف نیستند، بلکه شرع بالاتر و با اهمیت تر از قانون اساسی است و درواقع مشروعیت قانون اساسی، وابسته و مأخوذ از شرع است؛ بنابراین اشکالی در لزوم تطبیق اصول آن با موازین اسلامی وجود ندارد. علاوه بر این می‌توان از برخی اظهارات نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در جریان تصویب اصل 4 قانون اساسی، این نکته را برداشت نمود که موضوع تطبیق قوانین با موازین اسلامی، به قانون اساسی و اصول آن نیز می‌تواند تعمیم داشته شود و از این جهت مشکلی وجود نخواهد داشت. در طرف مقابل، اینگونه استدلال می‌‌شود که از آنجا که تأسیس نهادی به نام شورای نگهبان توسط قانون اساسی صورت گرفته و همچنین اختیار بررسی و تطبیق قوانین و مقررات مختلف با موازین اسلامی از سوی قانون اساسی به این نهاد واگذارشده، بنابراین شورای نگهبان نمی‌تواند نسبت به اصول قانون اساسی و انطباق یا عدم انطباق آنها با موازین اسلامی اظهارنظر نماید. در مشروح مذاکرات نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی نیز شواهدی مبنی بر موافقت برخی نمایندگان با این دیدگاه به چشم می‌خورد. با این حال تصریح ذیل اصل که بیان می‌دارد: «این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است» چنین شبهاتی را مردود می‌سازد.
6. نکته جالبی که در خصوص اصل 4 قانون اساسی وجود دارد این است که با وجود اینکه در این اصل مقرر شده است که: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد...»، اما با این حال نمایندگان اقلیت‌ها نیز به آن رأی مثبت داده‌اند. آقای دانشراد یکی از نمایندگان اقلیت‌ها در توضیحی پیرامون علت رأی مثبت خود به این اصل بیان می‌دارد: «... خواستم توجه دوستان را به این مسئله جلب کنم که اصل قبلی [اصل 4 قانون اساسی] ازنظر ما هم چیز مبهمی نداشت، برای ما، یعنی اقلیت کلیمی و خیال می‌کنم برای بقیه نمایندگان هم مسئله‌ای نبود که ایجاب بکند تا رأی ممتنع بدهند و رأی ممتنع هم داده نشد. رأی مخالف هم داده نشد. چرا؟ برای اینکه ما چه می‌خواهیم؟ می‌خواهیم که مملکت با یک فضای سالمی اداره شود که همه ما در آن درست تنفس کنیم. چه اصولی باید حاکم باشد؟ قوانینی که اکثریت مردم برای تحقق آنها انقلاب کرده‌اند و آن را پذیرفته‌اند باید حاکم باشد. چطور ممکن است من به عنوان نماینده مردم مستضعف یهود، به خودم حق بدهم و بگویم نه، چیز دیگری را ما می‌خواهیم. اگر که اینجا قوانین متکی بر اسلام نباشد، پس بر چه چیز متکی باشد؟ یک ملت مسلمان برای آزادی خود بر اساس اسلام قیام کرده و موفق شده و می‌خواهد قانونی وضع کند، من متوقع باشم که این قانون براساس چه چیز وضع شود؟ بنابراین من اینجا رأی مثبت می‌دهم، همانطوری که رأی مثبت به جمهوری اسلامی دادیم... این مسأله روشن و واضح است و هیچ دلیلی وجود ندارد که رأی ممتنع یا مخالف بدهم... این حرفی که میزنم تصور نفرمایید از روی فرصت طلبی است، این حرفی است که از سال‌ها پیش، اقلاً از سی سال قبل، من و برادرانم که مبارزه می‌کنند، گفته‌ایم. ما اعتقاد داریم به اینکه ایرانی هستیم و واقعاً هم هستیم و در کنار برادرانمان زندگی میکنیم و منافعمان، همان منافع ملت مسلمان ایران است. در هر شرایطی که ملت ایران زندگی بکند، ما هم همان شرایط را داریم. اگر خفقان باشد، ما هم همان خفقان را داریم. اگر زندگی سعادتمندانه باشد، ما هم همان زندگی سعادتمند را داریم. منافع خصوصی اکثریت یهودیان ایرانی هم، همان منافع اکثریت مسلمان ایرانی است...»..
7. با وجود اینکه در اصل 4 قانون اساسی مرجع تشخیص مطابقت یا عدم مطابقت تمامی قوانین و مقررات با موازین اسلامی، منحصراً فقهای شورای نگهبان دانسته شده‌اند، اما در اصل 170 قانون اساسی قضات نیز مکلف شده‌اند که از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌هایی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی هستند، خودداری نمایند. این در حالی است که به نظر می‌رسد اگر شورای نگهبان با استناد به اصل 4 قانون اساسی کلیه قوانین و مقررات را مورد نظارت و بررسی خود قرار می‌داد، دیگر نیازی به پیش بینی این امر در اصل 170 این قانون نبود. علاوه بر این تمامی قضات با موازین اسلامی به مقدار لازم آشنایی ندارند تا قادر به تشخیص مخالفت یا عدم مخالفت تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها با قوانین و مقررات اسلامی باشند.
8. اصل 4 قانون اساسی یکی از اصول بسیار مهم قانون اساسی است که هدف آن تضمین شرعی بودن کلیه قوانین و مقررات در کشور است. لکن به نظر می‌رسد هدف مذکور از طریق دیگری که ساده‌تر و سهل‌الوصول‌تر نیز می‌باشد، تحقق‌پذیر است. توضیح این که از طرفی مطابق اصل 71 قانون اساسی وظیفه تقنین بر عهده مجلس شورای اسلامی نهاده شده است، در حالی‌که نمایندگان مجلس لزوماً متخصص و کارشناس دین نبوده بلکه عده بسیاری از آنان در حوزه‌های دیگری غیر از حوزه دین تخصص دارند. این امر باعث می‌‌شود که مصوبات مجلس شورای اسلامی انطباق لازم با احکام و موازین شرعی را نداشته باشد و به همین دلیل به نهاد دیگری مانند شورای نگهبان نیاز باشد تا به بررسی و تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با موازین اسلامی مطابق برخی اصول قانون اساسی از جمله اصل 4 این قانون بپردازد. از طرف دیگر، محول نمودن بررسی و نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان نیز لزوماً نمی‌تواند راهکار مناسبی تلقی شود؛ چرا که محول نمودن این وظیفه به شورای نگهبان اولاً موجب صرف وقت فراوان جهت بررسی مصوبات شده و ثانیاً به نوعی دوباره کاری محسوب می‌‌شود؛ زیرا تصویب قوانین مطابق موازین اسلامی وظیفه‌ای است که در یک مرحله نیز انجام آن امکانپذیر است. بنابراین و با توجه به مطالب فوق، پیشنهاد می‌‌شود جهت انطباق هر چه بیشتر قوانین با موازین اسلامی، لازم است که تنها کارشناسان خبره در امور دین متولی امر تقنین گردند و یا اگر این امر امکانپذیر نیست، یکی از کمیسیون‌های داخلی مجلس که اعضای آن همگی از کارشناسان خبره دینی هستند، طرح‌ها و لوایح را پیش از طرح در صحن علنی مجلس از جهت انطباق یا عدم انطباق با موازین اسلامی مورد بررسی قرار داده و نظر خود را در این رابطه اعلام نماید تا اگر نیاز به اصلاح طرح یا لایحه مورد نظر است، نسبت به آن اقدام شود.
9. به تصریح ذیل اصل 4 قانون اساسی، این اصل بر اطلاق و عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر «حاکم» است. «حکومت» اصطلاحی است که در علم اصول به کار می‌رود و به معنای این است که یک دلیل بر دلیل دیگر از باب سیطره در دلالت مقدم گردد؛ خواه از باب خارج ساختن فردی از حکمی باشد و خواه از باب وارد نمودن فردی در حکمی باشد.
10. اصل چهارم قانون اساسی را می‌بایست از جمله اصول فرا دستوری به حساب آورد. اصول فرا دستوری اصولی هستند که به دلایل مختلف اعتبار حقوقی آنها فراتر از اصول قانون اساسی است. برخی از مصادیق اصول فرا دستوری در سایر نظام‌های حقوقی را می‌توان حاکمیت ملی، حقوق و آزادی‌های بنیادین، جمهوریت نظام، برابری و عدم تبعیض، اصل قانونی بودن، مذهب، ایدئولوژی و تمامیت ارضی دانست. لذا در هر نظامی با توجه به ماهیت و مبانی حاکم بر آن نظام می‌بایست اصول فرا دستوری در آن نظام را تشخیص داد. فرا دست بودن اینگونه اصول معمولاً در خود قوانین اساسی مورد تصریح قرار می‌گیرند. سیاق اصل چهارم قانون اساسی نیز نشان دهنده فرا دستوری بودن شرع نسبت به قانون اساسی است.

2- «قوانین» و «مقررات» و رابطه آن دو با یکدیگر

11. «قانون» دارای یک معنای عام و یک معنای خاص است. معنای عام آن شامل کلیه قوانین و مقررات و مصوبات کلیه مراجع و نیز قانون اساسی می‌‌شود و معنای خاص آن، مصوبات مجلس شورای اسلامی است. «مقررات» نیز دارای یک معنای عام و یک معنای خاص است. معنای عام آن مانند معنای عام قوانین شامل کلیه قوانین و مقررات و مصوبات مراجع قانونی می‌‌شود ولی معنای خاص آن شامل مصوبات مقامات ذی صلاح دولتی می‌‌شود. اما هنگامی که این دو واژه در کنار یکدیگر قرار می‌گیرند، معنای خاص هر یک از آن دو اراده می‌‌شود.
12. معنای متفاهم حقوقی از دو اصطلاح «قوانین» و «مقررات» عبارت از این است که قانون به معنای قواعد عام حقوقی و مقررات به معنای قواعد جزئی و خاص است. با تعریف فوق از قانون، به طور طبیعی مصوبات مجلس شورای اسلامی با عنوان قانون شناخته می‌شوند که در اصل 72 قانون اساسی در مورد آنها و وظیفه مجلس شورای اسلامی مقرر شده است: «مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد...». همچنین تعریف مذکور از مقررات نیز با مصوبات دولت در معنای قوه مجریه تطابق دارد. نکته دیگر آنکه منظور از موازین اسلامی که قوانین و مقررات می‌بایست بر آنها منطبق باشند، با عنایت به مفاد صدر اصل (12) قانون اساسی درخصوص دین و مذهب رسمی کشور، موازین مذهب رسمی کشور یعنی مذهب شیعه می‌باشد است.
13. یکی از نکات حائز اهمیت در جریان تصویب اصل 4 قانون اساسی، عدم وجود فهم مشترک و یکسان از «قوانین» و «مقررات» در میان نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی است؛ نکته دیگر نیز که اهمیت فوق العاده‌ای دارد، عدم توجه به معانی حقوقی این دو اصطلاح است. اهمیت این موضوع تا جایی است که چه بسا وجود فهم حقوقی و مشترک از قوانین و مقررات و تفاوتی که میان آنها وجود دارد، می‌توانست موجب تفاوت حکم آنها در انطباق با «موازین اسلامی» شود. این در حالی است که وجود تعابیر مختلف و گوناگون از این واژه‌ها در لابه‌لای سخنان و مباحث نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در جریان تصویب اصل 4 قانون اساسی نشان دهنده این مطلب است که چنین درک و فهم مشترکی از این دو واژه وجود نداشته است./ف