به گزارش سرویس حقوق پایگاه اطلاع رسانی وسائل، تفکیک مطلق قوا به لحاظ عملی دور از دسترس است و نظامهای حقوقی مدعی این نوع از تفکیک نیز، مصادیقی از تداخل صلاحیتها را قبول کردهاند؛ به هرحال، در تفکیک قوا اصل بر جداسازی و انفکاک وظایف قوای حکومتی است، هرچند ارتباط میان قوا نیز به میزان پررنگتری وجود دارد، میلاد قطبی؛ دکتری حقوق عمومی در مقاله ای با محوریت «استقلال قوا و نهادهای فراقوهای در نظام جمهوری اسلامی ایران» به بررسی و تحلیل بحث اعتبار نهادهای فراقوه ای با توجه به پذیرش اصل استقلال قوا و ملاک های تعیین صلاحیت قوا پرداخته است که در ادامه گزارشی از آن تقدیم میگردد.
نویسنده در مقدمه نوشتار خویش با اشاره به این نکته که: «مداخله قوهای در سایر قوا، خارج از موارد پذیرفته شده و خروج از صلاحیت و تداخل در وظایف آن قوه تلقی میشود.
وی در ادامه مقصود از نهادهای فراقوهای را اینگونه بیان میکند: «مقصود ما از نهادهای فراقوه ای، شوراهای عالی و نهادهایی هستند که اعضای آنها مشترکاً از چند قوه بوده و منشأ قانون اساسی و یا فرمان رهبری نیز نداشته باشند آنچه که در نوشتار حاضر موضوع بحث قرار خواهد گرفت، برخی نهادهای متشکل از اعضای قواست که با مصوبه مجلس شورای اسلامی تشکیل شده اند و بعضاً به انجام امور تقنینی و اجرایی پرداخته و به جهت ترکیب اعضا از اعضای چند قوه تشکیل میشوند؛ به عنوان نمونه برخی شوراهای اجرایی وابسته به وزارتخانهها و سازمانهای دولتی وجود دارند که متشکل از اعضای قوه مجریه بوده و وظایف اجرایی دارند.
نویسنده هدف پژوهش خویش را ارائه تحلیلی از جایگاه نهادهای فراقوه ای با توجه به اصل 57 و استقلال قوا بیان کرده و میگوید: «در این نوشتار در پی پاسخ به این پرسش هستیم که آیا این نهادهای فراقوه ای در نظام حقوقی ایران با استقلال قوا تداخل دارند؟ اصولاً برداشت صحیح از استقلال قوا و صلاحیتهای قوای سه گانه کدام است؟ موضع شورای نگهبان در قبال این شوراها چیست و آیا این موضع قابل دفاع می باشد؟».
قبل از ورود به بخش اصلی مقاله، نویسنده به بیان فرضیهاش در اینباره پرداخته و میگوید اگرچه استقلال قوا و همکاری آنها قابل جمع هستند و برای تأسیس نهادهای فراقوه ای دلایلی کارکردی وجود دارد، اما به هر حال مستند به اصول متعدد قانون اساسی، تداخل وظایف قوای حکومتی را صرفا در مواردی که در قانون اساسی تصریح شده می توان به رسمیت شناخت؛ ضمناً با پذیرش ملاک «ماهوی» تفکیک صلاحیتهای قوا، تشکیل نهادهای فراقوه ای مخل استقلال قوا خواهند بود و شاخص ساختاری نیز از اساس مورد پذیرش نظام حقوقی ما نیست و رویه شورای نگهبان نیز این مسئله را ثابت می کند. در ادامه نویسنده وارد بررسی و تحلیل موضوع مقاله مورد بحث میشود که مطالب وی طبق چینش ذیل ارائه گردیده است:
1.تفکیک قوا و ارتباط قوای حکومتی
امروزه تحقق هماهنگی میان قوای حکومتی با حفظ استقلال آنها یکی از مهمترین رویکردهای حکومتها است؛ به این معنا که هیچ یک از قوای سهگانه بر دیگری برتری نداشته باشند و استقلال آن ها حفظ شود و از طرف دیگر هماهنگیهای لازم در راستای افزایش کارایی نظامها محقق شود. نظام حقوقی ایران نیز از این مسئله مستثنا نیست و علیرغم پذیرش استقلال قوا، راهکارهایی را برای ایجاد هماهنگی بیشتر پذیرفته است و قوای سهگانه تعامل و البته تداخل وظایفی با یکدیگر در چارچوب قانون اساسی دارند.
2. استقلال قوا در نظام جمهوری اسلامی ایران
برای تبیین دقیق اصل استقلال قوا به بررسی دکترین حقوق اساسی، مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی و شورای بازنگری قانون اساسی می پردازیم:
2-1. استقلال قوا در مشروح مذاکرات قانون اساسی
مقصود قانونگذار اساسی از استقلال قوا به هیچ وجه تفکیک مطلق قوا نبوده و اعضای جلسات مشروح مذاکرات قانون اساسی با دقت به موضوع، از لفظ« تفکیک قوا» استفاده نکردهاند چرا که این مفهوم بار معنایی خاصی دارد؛ گرایش غالب در مشروح مذاکرات اولاً تأکید بر استقلال قوا است به نحوی که قوای حکومتی در وظایف تخصصی یکدیگر دخالت نکنند و ثانیاً لزوم وجود ارتباط میان قوا، هرچند برخی مصادیق تداخل وظایف در قانون اساسی، توسط اعضا پذیرفته شده است.
2-2. استقلال قوا و دکترین حقوق اساسی
قانون اساسی جمهوری اسلامی در اصل 57 استقلال قوای حکومتی را زیر نظر ولی فقیه به رسمیت شناخته است؛ لذا مستند به اصل مذکور قوای سهگانه باید صرفاً در حیطه صلاحیتهای تقنینی، اجرایی و قضائی خود و با حفظ استقلال، با یکدیگر تعامل کنند. قابل ذکر است که اصطلاح «تفکیک قوا» در قانون جمهوری اسلامی ایران به کار نرفته است و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از عبارت « اسقلال قوا» استفاده کرده است.
3. ملاک های تفکیک صلاحیت های قوا
برای تعیین و تفکیک صلاحیتهای قوای حکومتی دو شاخص« تفکیک ساختاری» و «تفکیک ماهوی» بیان شده است:
1-3. شاخص ساختاری
بر اساس این شاخص جهت تفکیک صلاحیتها به مرجعی رجوع میشود که عمل یا تصمیم از آنها صادر شده است و اینکه موضوع عمل یا تصمیم چه بوده و ماهیت آن چیست، تأثیری در آن نخواهد داشت؛ بنابراین هر عملی که از قوه مجریه و نهادهای وابسته به آن صادر شود امری اجرایی، هر تصمیمی که از قوه مقننه صادر شود امری تقنینی و هر آنچه مرجع صدور آن قوه قضائیه باشد عملی قضایی تلقی می شود.
مشکل عمده اتخاذ ملاک ساختاری، تداخل در وظایف وصلاحیتهای قواست و اساساً موجب نقض استقلال قوا خواهد شد. طبق این شاخص، در موارد مشترک و مواردی که ابهام وجود دارد صلاحیت قوای حکومتی به این نحو متمایز شده که در واقع هر قوهای زودتر از سایرین دست به کاری زد او صالح خواهد بود. قابل ذکر است که این شاخص به دلیل ایراد عمده آن، یعنی مشخص نبودن صلاحیتهای واقعی هر قوه مورد انتقاد میباشد.
3-2. شاخص ماهوی
این شاخص دقیقاً نقطه مقابل تفکیک ساختاری صلاحیت هاست. در اینجا ماهیت و موضوع عمل یا تصمیم صادر شده، مهم است و مرجع صادر کننده آن تأثیری در تعیین این صلاحیت ندارد؛ لذا اگر عملی، در زمره امور تقنینی باشد در صلاحیت قوه مقننه خواهد بود و اگر عملی صرفاً اجرایی باشد در صلاحیت قوه مجریه ارزیابی می شود. همچنین امور قضائی نیز ماهیتاً در صلاحیت قوه قضائیه میباشد؛ بنابراین باید به ضابطههای اعمال تقنینی، اجرایی و قضائی توجه کرد.
نویسنده در ادامه نتیجه میگیرد که تعیین صلاحیتها در نظام حقوقی ایران اولاً ناظر به موارد مصرح در قانون اساسی برای هر قوهای است و ثانیاً با توجه به نظرات شورای نگهبان؛ شورای نگهبان درنظرات تفسیری و تطبیقی (بررسی مصوبات مجلس) خود، شاخص تفکیک ماهوی را اتخاذ کرده و به ماهیت تقنینی یا اجرایی موضوع توجه داشته است.
4. اعتبار حقوقی نهادهای فراقوه ای در نظام حقوقی ایران
نویسنده در این بخش معتقد است که جایگاه و اعتبار نهاد فراقوه ای که از طریق مصوبات مجلس ایجاد میشوند از جهت نقض استقلال قوا و با توجه به رویکرد شورای نگهبان محل اشکال است، چرا که با توجه به عدم ایجاد به موجب قانون اساسی، درتغایر با استقلال قوا و انجام تقنین و اجرا و قضا توسط قوه مربوطه است.
رویهای که هم اکنون از قوانین مصوب و طرحهای مطرح در مجلس برداشت میشود نیز خلاف استقلال قواست و شبهه تمایل قوه قانونگذاری به مداخله در امور سایر قوا به صورتی فراتر از قانون اساسی را در بردارد؛ همانطور که در حالت عادی هم، قوه مقننه در نظام حقوقی ایران سلطه بیشتری بر دو قوه دیگر داشته و اختیارات قابل توجهی دارد؛ لذا اینکه قوه مقننه با تصویب قوانین، قصد افزایش این سلطه را داشته باشد، قابل قبول نیست و با توجیه ایجاد هماهنگی بیشتر، چنین مجوزی برای قوه قانونگذار رسمیت نخواهد داشت.
البته باید گفت این مسئله علاوه بر مغایرت با استقلال قوا موجب گریز از مسئولیت پذیری یک قوه خاص نیز می شود.
نویسنده در ادامه سه مصداق از این نهادها را به ترتیب ذیل مطرح کرده و به بیان نظر شورای نگهبان در مورد آنها میپردازد:
الف)عضویت نمایندگان ناظر در شوراهای اجرایی
اول. شورای نگهبان اصل حضور نمایندگان ناظر در شوراهای ذکر شده را در صورتی می پذیرد که نمایندگان در آن شوراها حق رأی نداشته باشند. شورای نگهبان عدم رعایت قید مذکور را خلاف اصل 60قانون اساسی می داند؛ زیرا مستنبط از اصل مذکور، انجام امور اجرایی کشور صرفاً در صلاحیت اعضای قوه مجریه است؛
دوم. شورای نگهبان وجود نمایندگان ناظر را صرفاً در شوراهایی پذیرفته است که توسط مجلس شورای اسلامی ایجاد شده باشد و نه در مواردی مانند ستاد حوادث و سوانح غیر مرتقبه کشور که توسط هیأت وزیران تشکیل شده است. حضور نمایندگان مجلس در شوراهای اخیر مغایر اصول 57، 60 و 138دانسته شده است. مجلس نیز در مقام رفع ایراد، این موارد و موارد مشابه را حذف کرده است؛سوم. شورای نگهبان نظارت بر دستگاههای اجرایی کشور توسط «معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی»و الزام دستگاهها به ارائه گزارش به این معاونت را از آنجا که در قانون اساسی نیامده است، مغایر اصل 57و استقلال قوا دانسته است که در اصلاحیه مجلس این مورد نیز حذف شده است.
4-2. صندوق توسعه ملی با ترکیب اعضای سه قوه
شورای نگهبان با توجه به برداشتی که از استقلال قوا دارد به تشکیل این صندوق و ترکیب اعضایش ایراد گرفته که نظر شورا اینچنین تحلیل می شود: اول. با توجه به آنکه ماهیت صندوق توسعه ملی و وظایف تعیین شده برای آن در این ماده و بند22 سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه، ماهیتی «اجرایی» است و با عنایت به این که مطابق اصل 60 قانون اساسی، اعمال قوه مجریه و امور اجرایی، از طریق رئیس جمهور و وزرا می باشد، بنابراین، ترکیب پیش بینی شده برای هیأت امنای این صندوق که شامل افرادی غیر از رئیس جمهور و وزرا می باشد، مغایر با اصل 60 قانون اساسی است؛ دوم. پیش بینی عضویت دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در ترکیب هیأت امنای صندوق توسعه ملی، که مستلزم حق رأی آنها و مشارکت در تصمیم گیری راجع به وظایف این صندوق می باشد، مغایر با اصول57و 58 قانون اساسی می باشد؛ زیرا مطابق اصل58 قانون اساسی، وظیفه نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعمال قوة مقننه و قانون گذاری است؛ بنابراین تصمیم گیری راجع به امور اجرایی در صلاحیت نمایندگان مجلس نمی باشد. از سوی دیگر، دخالت نمایندگان مجلس در امور اجرایی، با اصل 57 قانون اساسی مبنی بر استقلال قوای سهگانه مجریه، مقننه و قضائیه از یکدیگر در تغایر است.
4-3. شورای عالی نظارت با ترکیب اعضای سه قوه
استدلال شورای نگهبان برای مخالفت با این شورا عبارت است از: اول. حکم به تشکیل شورای دستگاههای نظارتی کشور، متشکل از مسئولیت نظارتی هر سه قوه در این ماده، مقید به «حفظ استقلال دستگاه های نظارتی در حدود مقرر در قانون اساسی» شده است؛ لیکن در نهایت، عملاً باعث خدشه دار شدن استقلال قوا و وظایف و اختیارات نهادهای نظارتی آنها خواهد شد. دیگر اینکه کیفیت کار این شورا مبهم است؛ ضمناً چنانچه شورای مذکور در حدود مقرر در قانون اساسی اقدام کند و مشمول تداخل وظایف نشود، وظیفه پیگیری محوله به این شورا قطعاً امری اجرایی است، و موجب خدشه به استقلال قوا شده و لذا واجد ایراد اصل 57و 60 خواهد بود.
دوم . هر یک از دستگاههای نظارتی مستقر در هر قوه )همچون دیوان محاسبات،کمیسیون اصل 90 و... در قوه مقننه، سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری در قوه قضائیه(، بر اساس اصول قانون اساسی و قوانین عادی ناظر بر آن، وظایف، اختیارات و حیطه عملکردی مخصوص به خود دارد که بر اساس آن عمل میکند؛ بدین لحاظ، امکان توافق، پیگیری و تصمیمگیری شورای مذکور در این ماده نسبت به دستگاههای نظارتی هر قوه وجود ندارد؛ زیرا هر گونه تصمیمگیری، توافق و پیگیری این شورا، مستلزم دخالت در صلاحیتهای خاص هر نهاد نظارتی و مغایر با اصول ناظر بر هر نهاد در قانون اساسی از جمله اصول 54، 55، 76، 90، 161، 173، 174 و بند 3 اصل 156 میباشد.
نتیجه گیری
نویسنده در بخش پایانی نوشتار خویش ضمن بیان نتیجه بحث به ارائه پیشنهادی درباره این موضوع میپردازد و معتقد است که نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران دارای مدلی خاص و منحصر به فرد از ارتباط میان قوای حکومتی است؛ البته در تمام نظامهای حقوقی عملاً شیوه ای خاص بر ارتباطات میان قوا حاکم است؛ اما به هر ترتیب اصل «استقلال قوا» در اصل 57 قانون اساسی پذیرفته شده است. این اصطلاح با دقت نظر قانونگذار به جای اصطلاح «تفکیک قوا» انتخاب گردیده است، چرا که مفهوم استقلال قوا با نوعی از همکاری و تعامل میان قوا همراه است و از یک طرف در نظام حقوقی ایران عملاً تعامل میان قوا وجود دارد و موارد آن را قانون اساسی تصریح کرده است و از طرف دیگر، قوای سهگانه نهایتاً ذیل نهاد رهبری تعریف خواهند شد؛ اما باید گفت علیرغم این که در نظام استقلال قوا همانطور که گذشت همکاری و تعامل قوا نیز مطرح است، لکن ملاکی که از آراء شورای نگهبان استنباط میشود شاخص ماهوی تفکیک صلاحیتهاست و در واقع باید دید که اعمال صادره در کدام دسته قرار می گیرد و لذا چنانچه قوهای غیر قوه صالح آن را بر عهده بگیرد، خلاف استقلال قواست و از صلاحیت خود تجاوز کرده است.
با توجه با مشکلات و موانعی که بر سر راه تشکیل نهادهای فراقوه ای با اوصاف مذکور وجود دارد، میتوان ساز و کار سیاسی را به عنوان جایگزینی برای ساز و کارهای حقوقی پیشنهاد کرد، البته راهکار حقوقی و تشکیل رسمی نهادهای فراقوه ای دارای سازوکار قانونی و منظم است و کارها طبق روال خاصی انجام می شود؛ ولی با توجه به موانعی که ذکر شد به نظر میرسد اگر هماهنگی بیشتر در انجام امور مد نظر است، سازوکار سیاسی و تشکیل جلسات غیر رسمی با حضور هر عضوی از نهادها و قوای حکومتی در این زمینه راهکار مناسبی باشد که طی آن مسئولین امر میتوانند با یکدیگر به توافق رسیده و هماهنگیهای لازم را انجام دهند.
قابل ذکر است که رویه کنونی شورای نگهبان نیز قابل دفاع است و چنانچه قرار باشد شورای نگهبان ملاک صلاحیت ساختاری را بپذیرد و یا این که با توجیه ایجاد هماهنگی مجوز تأسیس نهادهایی فراقوه ای را صادر کند اساساً کارکرد اصول قانون اساسی و تقید قوای حاکم به حرکت در مسیر قانون اساسی تضعیف می شود و دیگر اینکه با توجه به شرایط سیاسی و حزبی در فضای سیاسی جمهوری اسلامی ایران اگر دو قوه به دلایل
حزبی و یا هر اختلافی دیگر هماهنگی لازم و کافی را نداشته باشند تشکیل نهاد های فراقوه ای نه تنها تسریع در امور را به دنبال نخواهد داشت بلکه به نام تداخل در وظایف و ... منشأ اختلاف، حاشیه سازی و کاهش سرعت کار قوا خواهند بود.
مقاله «استقلال قوا و نهادهای فراقوه ای در نظام جمهوری اسلامی ایران» نوشته میلاد قطبی است که در مجله پژوهشکده شورای نگهبان، دفتر مطالعات ساختارها و نهادهای اساسی، به شماره مسلسل: 13930034، در تابستان 93 انتشار یافته است./205/ف