به گزارش سرویس حقوق پایگاه اطلاع رسانی وسائل، امروزه نظام حاکم در تمامی کشورها مرهون قانون و قانونگذاری است. در هر کشوری، نهادی واحد یا نهادهایی را به امر قانونگذاری اختصاص دادهاند. مهدی نورایی در مقاله ای با محوریت «تعدد مراجع قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران» به بررسی «مراجع قانونگذار در نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران» پرداخته است که در ادامه گزارشی از آن تقدیم می گردد.
گزارش مقاله
نویسنده مقاله مورد نظر به دنبال پاسخ به این سوال اساسی است که آیا در جمهوری اسلامی ایران فقط یک نهاد که آن هم مجلس شورای اسلامی است متصدی وظیفه وضع قانون شده یا میتوان نهادهایی را یافت که در کنار مجلس شورای اسلامی و در عرض آن از چنین امکانی برخوردار باشند؟
وی، معتقد است هر چند برخی اساتید حقوق اساسی بر مبنای دلایلی، مخالف نظریه تعدد مراجع قانونگذار هستند، اما به نظر می رسد اگرچه وظیفه ذاتی و اصلی قانونگذاری در اکثر موضوعات بر عهده مجلس شورای اسلامی است، ولی در کنار این قوه برخی نهادهای دیگر هم برای رفع برخی نیازها از این اختیار برخوردار شدهاند؛ بنابراین نگارنده با شیوهای توصیفی-تحلیلی به بیان مراجع متعدد قانونگذاری در جمهوری اسلامی و شرح و تحلیل صلاحیت هر یک و حیطه تحت اختیار آنها در زمینه وضع قوانین پرداخته است.
تعریف قانون
نویسنده در مقدمه مقاله خویش و قبل از ورود به بحث اصلی، به بحث در مورد «تعریف و مفهوم قانون» میپردازد؛ حقوقدانان قانون را به دو دسته عام و خاص تقسیم کردهاند؛ قانون به معنای عام، تمام مقرراتی است که از طرف یکی از سازمانهای صالح دولت[1] وضع میشود خواه این سازمان، قوه مقننه یا رئیس دولت یا یکی از اعضای قوه مجریه باشد و قانون به معنای خاص هم به قواعدی گفته می شود که با تشریفات مقرر در قانون اساسی، از طرف قوه مقننه وضع شده و یا از راه همهپرسی، به طور مستقیم به تصویب رسیده است.
نویسنده در ادامه در صدد اثبات این موضوع بر می آید که چگونه تعدد مراجع قانونگذاری در قانوناساسی جمهوری اسلامی ایران صورت میپذیرد؛ وی در همین راستا به ذکر این نکته میپردازد که علاوه بر مواردی که در معنای خاص قانون ذکر شده است-مانند مجلس و همه پرسی- موارد دیگری را نیز میتوان اضافه کرد که مصوبات آنها از ماهیت قانون برخوردار است؛ بنابراین از نظر نگارنده اگرچه وظیفه قانونگذاری در درجه اول بر عهده مجلس شورای اسلامی است، اما باید دانست که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در برخی موارد، این حق را به نهادهای دیگر نیز تسری داده یا راه تعمیم آن را باز گذاشته است.
انواع مراجع متعدد قانون گذاری
نویسنده در بخش بعدی مقاله خود، پس از اثبات این معنا که در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران مراجع قانونگذار در حیطه وظایف و اختیارات خود متعدد بوده و منحصر به مجلس شورای اسلامی نیستند، به بر شمردن هر یک از این مراجع و تحلیل محدوده اختیارات آنها در حیطه امر قانونگذاری میپردازد.
نویسنده همچنین به دو نکته مهم در این زمینه اشاره می کند:
الف) مصوبات این نهادها از لحاظ قانونی از جایگاهی برتر از قانون عادی-که توسط مجلس شورای اسلامی وضع می شود- برخوردار است. تفاوت عمده این نهادها با قوه مقننه در این است که وظیفه اصلی آنها برخلاف قوه مقننه قانونگذاری نبوده، بسته به مورد و نیاز خاص، ممکن است به وضع قانون نیز اقدام نمایند.
ب) تعدد مراجع قانونگذاری اختصاص به نظام حقوقی جمهوری اسلامی ندارد؛ زیرا اولاً همهپرسی، مرجعی است که علاوه بر پارلمان در زمینه مسئله قانونگذاری دارای صلاحیت بوده و میان تمام نظامهای حقوقی کشورها مشترک است؛ ثانیاً شاید بتوان در نظامهای دیگر نیز به نوعی مراجع متعدد قانونگذاری را مشاهده کرد، برای مثال میتوان به کشورهای فدرالی که هر یک از ایالتهای عضو کشور فدرال، دارای مجالس اختصاصی یا کانتون خود بوده و از حق قانونگذاری در حیطه صلاحیتی که قانون اساسی فدرال تعیین نموده برخوردارند، اشاره کرد.
نویسنده در بخش اصلی نوشته خویش به بررسی هر یک از مراجع قانونگذار و حیطه مسئولیت آنان در این زمینه می پردازد. این نهادها عبارتند از: مقام رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان رهبری، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی.
1. مجلس خبرگان رهبری
کار ویژه و اصلی خبرگان رهبری، مربوط به انتخاب و نظارت بر مقام رهبری است، در همین راستا قانون اساسی اختیاراتی را نیز برای مجلس خبرگان قائل شده است؛ برخی حقوقدانان معتقد به صلاحیت قانونگذاری مجلس خبرگان رهبری، بر اساس مفاد اصل 108 قانون اساسی شدهاند؛ بر پایه اصل مد نظر، مجلس خبرگان رهبری هر چند دارای صلاحیت ذاتی قانونگذاری نیست، اما به طور استثنایی صلاحیت آن را دارد که اقدام به تصویب «قانون مجلس خبرگان» و نیز «آییننامه داخلی مجلس خبرگان» نماید.
2. فرامین رهبری
بر اساس برخی اصول قانون اساسی، مقام رهبری از اختیارات و وظایفی برخوردار شده است که به موجب آنها میتواند مستقلاً ( بر اساس اصل 57) و یا از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام ( بر اساس اصل 110)، به وضع قانون اقدام نماید. بر اساس مفاد اصل 57 قانون اساسی، ولی فقیه نه تنها به ایجاد نهادهای دارای صلاحیتِ وضع مصوباتِ در حکم قانون و فراتر از قانون اقدام نموده است بلکه در مواردی با حکم حکومتی، مانع تصویب مصوبهای در مجلس شورای اسلامی و یا مانع لغو آن شده است.
3. مجمع تشخیص مصلحت نظام
در باب این که مجمع تشخیص مصلحت نظام حق قانونگذاری ابتدایی دارد یا خیر؟ دوگونه نظر وجود دارد؛ برخی معتقدند از چنین حقی برخوردار نیست و برخی قائل به چنین حقی برای مجمع هستند. نویسنده برای هر کدام از این دو گروه، پنج استدلال را بیان می کند.
چون نویسنده با نظریه گروه دوم، مبنی بر صلاحیت مجمع به عنوان یک مرجع قانونگذار در کنار مجلس شورای اسلامی، همنظر است، به بیان دو استدلال این گروه در این زمینه بسنده میکنیم، این دلایل عبارتند از:
الف) اگرچه اِعمال قوه مقننه در اصول 58 و 59 قانون اساسی، منحصر به مجلس شورای اسلامی و همهپرسی شده است، ولی این بدان معنا نیست که هیچ راه دیگری برای قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد؛ زیرا مطابق اصل 108 قانون اساسی، هم فقهای اولین دوره شورای نگهبان و هم مجلس خبرگان رهبری دارای اختیار وضع قانون میباشند، با اینکه این مسئله در هیچیک از دو اصل مذکور مورد اشاره قرار نگرفته است؛ بنابراین برای اطلاع از موارد قانونگذاری نمیتوان صرفاً به این دو اصل مراجعه نمود، بلکه باید سایر اصول را نیز مورد توجه قرار داد؛ یکی از این اصول، اصل 110 است که در بند هشتم آن، بر اساس اطلاق موجود در عبارات این اصل، اختیار قانونگذاری برای مجمع تشخیص مصلحت نظام اثبات میشود؛
ب) با عنایت به اطلاق اصل 112 قانون اساسی در صورتی که مجمع تشخیص مصلحت، در موردی مصلحت نظام را احراز کند می تواند آن را بر قانون اساسی مقدم بدارد. البته به شرط آن که هیچ راه دیگری برای تأمین مصلحت مزبور وجود نداشته باشد.
4. شورای عالی امنیت ملی
به نظر میرسد از دقت در وظایفی که اصل 176 برای این شورا بیان کرده، بتوان دریافت که قانونگذار اساسی، اختیارات قانونگذاری در حد تعیین سیاستهای کلان دفاعی و امنیتی و هماهنگ نمودن کلیه فعالیتها در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی و امنیتی و بهرهگیری از امکانات مادی و معنوی کشور را برای اهداف مذکور، با توجه به سیاستهای کلی تعریف شده از جانب مقام رهبری، برای شورای عالی امنیت ملی به رسمیت شناخته است. مصوبات این شورا پس از تایید مقام رهبری، تصمیمات و مصوبات قوای سهگانه به ویژه مقننه و مجریه را تحت تاثیر قرار میدهد و چه بسا که قانون و یا آییننامه ای در این خصوص به صورت کلی یا جزئی فسخ و یا نقض شود؛ بنابراین میتوان گفت که این شورا در حیطه صلاحیتهای واگذار شده به آن بر اساس اصل 176 قانون اساسی، دارای حق قانونگذاری است و قوانین آن به لحاظ سلسله مراتب قواعد حقوقی، برتر از قوانین عادی است.
5. شورای عالی انقلاب فرهنگی
در باب مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی می توان گفت که این شورا نهادی است که در قانون اساسی از آن ذکری به میان نیامده و بر اساس حکم حکومتی ولایت امر تشکیل شده و مصوبات آن جنبه الزامآور پیدا کرده است. از آن جا که این شورا بر اساس اصل 57 قانون اساسی با حکم رهبری ایجاد شده است، اعتبار مصوبات آن بالاتر از قانون عادی بوده و قوای دیگر از جمله قوه مقننه، حق نادیده گرفتن آن را نداشته و نمیتوانند مصوبهای خلاف تصمیمات و مصوبات این شورا به تصویب برسانند.
6. شورای عالی فضای مجازی
این شورا در سال 1390 طی حکمی توسط مقام معظم رهبری تاسیس شد. شورای عالی فضای مجازی کشور، با اختیارات کافی به ریاستِ رئیس جمهور تشکیل میگردد و لازم است به کلیه مصوبات آن ترتیب اثر قانونی داده شود. آنچه که برای شورای عالی انقلاب فرهنگی گفته شد در مورد این شورا نیز در حیطه وظایف و اختیاراتش قابل پذیرش است؛ چرا که هر دو نهاد مذکور، توسط مقام رهبری و بر پایه اصول 57 و 110 قانون اساسی تشکیل شدهاند و بر این اساس، نهادهای دیگر حق رد مصوبات این شورا را نداشته و ملزم به اجرای آنها هستند. قائل شدن به صلاحیت این شورا برای تصویب قوانین و مصوبات لازم الاجرا، سبب میشود تا این نهاد نیز در زمره نهادها و مراجع قانونگذار در جمهوری اسلامی ایران قرار گیرد.
در پایان مقاله، نویسنده در طی یک جدول، سطوح مختلف و سلسله مراتب قواعد حقوقی را در نظام جمهوری اسلامی بر میشمارد. وی این قواعد را در هشت سطح بدین ترتیب قرار می دهد:
سطح اول) فرامین رهبری؛
سطح دوم) قانون اساسی و نظرات تفسیری شورای نگهبان؛
سطح سوم) سیاستهای کلی نظام؛
سطح چهارم) مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی،مصوبات شورای عالی فضای مجازی، مصوبات شورای عالی امنیت ملی و مصوبات مجلس خبرگان رهبری؛
سطح پنجم) قوانین عادی، نتایج همه پرسی تقنینی و موافقتنامههای بینالمللی که ایران به آنها پیوسته است؛
سطح ششم) مصوبات هیات وزیران، مصوبات کمیسیونهای متشکل از چند وزیر و مصوبات شوراهای دولتی؛
سطح هفتم) مصوبات هر یک از وزیران؛
سطح هشتم) ضوابط مصوب سایر دستگاههای اجرایی.
جمع بندی
چنانچه در این پژوهش دریافتیم، در نظامهای متعدد سیاسی وضعیت قانونگذاری متفاوت است. در عمده این نظامها از نهاد واحد قانونگذاری استفاده شده است، اما در برخی نیز مراجع متعدد قانونگذاری را میتوان یافت. در جمهوری اسلامی ایران همانند سایر نظامهای سیاسی سراسر جهان، اصل بر صلاحیت عام مجلس شورای اسلامی در قانونگذاری است؛ اما به جهت ماهیت انقلاب و نظام اسلامی و نوع ویژه دغدغهها و آرمانهایش، نهادهای دیگری هم تا حدودی مجاز به تصویب قانون در موضوع و موارد خاص و مشخص شدهاند و به عبارت دیگر قانونگذاری در برخی زمینههای خاص به سایر نهادها واگذار شده است. از جمله این مراجع قانونگذاری میتوان به فرامین رهبری، مجلس خبرگان رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی اشاره کرد./206/ف
[1] . به نظر میرسد منظور از دولت در این قسمت، به قرینه ذکر قوه مقننه، حکومت و قوای حاکمیتی یک کشور باشد.