به گزارش سرویس سیاست پایگاه اطلاع رسانی وسائل، در این تحقیق، ضمن بررسی و نقد نظارت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت حکومتی از دیدگاه اسلام بررسی و الگوی نظارتی اسلام به عنوان یک نظام جدید نظارتی ارائه می شود. این نظام نظارتی دارای مبانی، پیش فرض‌ها، ادله و ویژگی‌های خاصی بوده و از ساختاری جدید برخوردار است که در هیچ یک از نظام‌های کنونی مشابهی ندارد، بخش دوم و پایانی این یادداشت تقدیم خوانندگان می‌شود.
نظام جدید نظارتی
اول. مبانی نظام جدید نظارتی
1. نظام نظارت الهی
در نظام نظارت الهی، ناظران متعددی وجود دارند؛ ولی بر این ناظران نیز ناظران دیگری نظارت می کنند و درواقع، بر نظارت ها نیز نظارت می شود و این خود می تواند دلیل و مبنایی برای نهاد نظارت و نظارت نهایی آن بر تمام امور، از جمله نهادهای نظارتی درون سازمانی باشد.
یکم. نظارت خداوند بر تمام مردم از جمله پیامبران و ائمّة اطهار علیه السلام: اولین ناظر بر جهان هستی و انسان خداوند متعال است. نظارت خداوند کامل ترین، دقیق ترین و اطمینان بخش ترین نظارت است؛ زیرا او خالق تمام هستی، عالم به تمام موجودات و اعمال و رفتار و نیات آنان است و از قدرت ثبت و ضبط آنها به طور کامل برخوردار است و حتی پیامبر اکرم صل الله علیه و آله را نیز تحت مراقبت و نظارت دارد (طور:48). به طور خلاصه می توان گفت: نظارت الهی نظارتی کامل و همه جانبه است؛ یعنی همة افکار و نیات و اعمال و رفتار انسان، مشمول علم و نظارت خداوند متعال است (یونس: 61).
دوم. نظارت پیامبر بر تمام مردم از جمله ائمّه اطهار علیه السلام: پیامبران، به ویژه پیامبر اکرم حضرت محمد صل الله علیه و آله، از ناظران و شاهدان اعمال انسان ها هستند و این نظارت و شهادت با صراحت در قرآن کریم بیان شده است. شهادت حضرت محمد صل الله علیه و آله در آیات متفاوتی مطرح گردیده است. این شهادت گاهی خطاب به شخص پیامبر صل الله علیه و آله بیان شده است (احزاب: 45؛ نساء: 41) و گاهی خطاب به مردم: إِنَّا أَرْسَلْنَا إِلَیْکُمْ رَسُولًا شَاهِدًا عَلَیْکُمْ (مزمل: 15)؛ ما پیامبری به سوی شما فرستادیم که گواه بر شماست.
علّامه طباطبایی در تفسیر این آیه می نویسد: اشاره است به تصدیق رسالت رسول خدا صل الله علیه و آله از ناحیة خود خدای تعالی، و اینکه رسول خدا صل الله علیه و آله شاهد بر اعمال شماست. امروز در دنیا آنچه می کنید، می بیند و نظارت می کند، و فردا در آخرت شهادت می دهد (طباطبایی، 1374، ج20، ص106).
سوم. نظارت ائمّة اطهار علیه السلام بر تمام مردم از جمله ناظران: نظارت و شهادت پیامبر صل الله علیه و آله و ائمّة اطهار علیه السلام در برخی آیات، با هم ذکر شده و نظارت پیامبر صل الله علیه و آله با صراحت بیان گردیده است؛ ولی نظارت ائمّه اطهار علیه السلام بدون اسم و با توصیف و بیان شرایطی ذکر گردیده که تنها مصداق آن ائمّة معصوم علیه السلام هستند. به دلیل این بیان توصیفی، بیشترین توضیحات و تفاسیر، مربوط به این نظارت و شهادت است:
ـ وَکَذَلِکَ جَعَلْنَاکُمْ أُمَّةً وَسَطًا لِّتَکُونُواْ شُهَدَاء عَلَ النَّاسِ وَیَکُونَ الرَّسُولُ عَلَیْکُمْ شَهِیدًا (بقره: 143)؛ همان گونه شما را نیز امت میانه ای قرار دادیم تا بر مردم گواه باشید، و پیامبر هم بر شما گواه است.
علّامه طباطبایی در تفسیر این آیه می نویسد: شهید بودن امت اسلام به همین معناست که در این امت، کسانی هستند که شاهد بر مردم باشند، و رسول شاهد بر آنان باشد (طباطبایی، 1374، ج1، ص 484).
با توجه به صراحت روایات، مصداق امت وسط در این آیه، ائمّة اطهار علیه السلام هستند. امام صادق علیه السلام در تفسیر این آیه فرمودند: امت وسط ما هستیم و ما شهدای خداوند بر خلق خدا و حجت او در زمین هستیم (کلینی، 1388، ج1، ح2 و ح4).
ـ فَکَیْفَ إِذَا جِئْنَا مِن کُلِّ أمَّةٍ بِشَهِیدٍ وَجِئْنَا بِکَ عَلَى هَـؤُلاء شَهِیدًا (نساء: 41)؛ حال آنها چگونه است آن روزی که از هر امتی، شاهد و گواهی (بر اعمالشان) می آوریم؟ امام صادق علیه السلام دربارة این آیه فرمودند: اختصاص به امت حضرت محمد صل الله علیه و آله دارد. در هر قرنی، امامی از ما شاهد آنان است و حضرت محمد صل الله علیه و آله شاهد بر ماست (کلینی، 1388، ج1، ص466).
ـ وَقُلِ اعْمَلُواْ فَسَیَرَى اللّهُ عَمَلَکُمْ وَرَسُولُهُ وَالْمُؤْمِنُونَ وَسَتُرَدُّونَ إِلَى عَالِمِ الْغَیْبِ وَالشَّهَادَةِ فَیُنَبِّئُکُم بِمَا کُنتُمْ تَعْمَلُونَ (توبه: 105)؛ بگو عمل کنید. پس خداوند و فرستاده او و مؤمنان اعمال شما را خواهند دید و به زودی به سوی دانای نهان و آشکار بازگردانده می شوید، و شما را به آنچه عمل می کردید، خبر می دهد.
یعقوب بن شعیب می گوید: از امام صادق علیه السلام دربارة این آیه پرسیدم، حضرت فرمودند: آنها ائمّه علیه السلام هستند. امام باقر علیه السلام دربارة آیة فوق فرمودند: هیچ مؤمن و کافری نمی میرد و در قبرش گذاشته شود، مگر اینکه عملش عرضه می شود به رسول خدا صل الله علیه و آله و علی علیه السلام و همین طور تا آخرین کسی که خداوند اطاعتش را بر بندگان واجب کرده است (حر عاملی، 1409، ج16، ش21123، ح22).
سیرة عملی معصومان علیه السلام، به ویژه امیر مؤمنان علیه السلام، این گونه بوده است که هم ناظران و عیونی را انتخاب و هم ناظرانی برای نظارت بر آن ناظران منصوب می نمودند و عملکرد ناظران را با ناظران دیگری زیر نظر داشتند که دو نمونه از آنها عبارت است از: قطع انگشتان دست علی بن اصمع، که ناظر بارجاه بود (عاملی، 1415، ج7، ص129). و عزل و زندانی کردن ابن هرمه که در بازار اهواز مراقب و ناظر بود (ابن حیون، 1383، ج2، ص532؛ نوری، 1408، ج17، ص403).
2. اصل ولایت و عدم ولایت
اصل ولایت اصلی توحیدی، ثابت و تغییرناپذیر است و از اعتقاد به خالقیت و ربوبیت و نیز مالکیت خداوند نسبت به تمام هستی سرچشمه می گیرد. خداوند مالک همه چیز است و همه از اویند و به سوی او بازمی گردند. مبدأ و مقصد اوست. هیچ کس سوای او چیزی ندارد تا مالک مستقل آن باشد. از این رو، اختیار همه در دست اوست. ولایت و حکومت از آن اوست. و این ولایت ذاتی و اصیل است؛ زیرا آن را از دیگری نگرفته است؛ چون بی نیاز از همه است و همه نیازمند و بندة اویند. هیچ کس بدون اذن و رضایت او ولایتی ندارد و نمی تواند در امور و سرنوشت دیگران دخالت کند و سرپرستی آنان را به عهده بگیرد.
اصل عدم ولایت یعنی: غیر از خداوند متعال کسی بدون اذن و رضایت او ولایت ندارد و ولایت اصیل و ذاتی بر انسان، اختصاص به خداوند دارد که خالق انسان و مالک حقیقی اوست. با وجود این، خداوند متعال در مرحلة بعد، پیامبران و پس از آنان، ائمة اطهار علیه السلام را ولی قرار داده و در زمان غیبت امام معصوم علیه السلام، ولی فقیه جامع الشرائط از این حق برخوردار است. بنابراین، ولایت از آنِ خدا و او منشأ هر ولایتی است. ولایتی که از او سرچشمه نگیرد نامشروع، و سلطة بدون دلیل و طاغوت است. از این رو، ولایت و سرپرستی انسان ها باید دارای مبنای شرعی باشد و بدون آن، هیچ انسانی بر انسان دیگر، حق حکومت و ولایت ندارد و نمی تواند در امور او دخالت نماید (مصباح، 1388، ج1، ص169-170 و 307-312).
بر اساس اصل ولایت خداوند و عدم ولایت انسان، هر نظارتی بدون اذن الهی نامشروع است. نظارت انسان در طول نظارت الهی و با رعایت سلسله مراتب، مشروع و مجاز است و نظام جدید نظارتی به سبب رعایت این سلسله مراتب نظارتی و اذن ولی فقیه جامع الشرائط، مشروع و دارای منشأ وحیانی است.
3. ولایت محوری در نظارت
با مطالعة حکومت اسلامی در زمان پیامبر اکرم صل الله علیه و آله (احمدی میانجی، 1419، ج2) و امیر مؤمنان علیه السلام (نهج البلاغه، نامه 53) این اصل مهم و اساسی استنباط می گردد که در آن حکومت ها، بسیاری از امور را به والیان و نمایندگان خود در نقاط گوناگون قلمرو حکومتی خود می سپردند؛ ولی بر کار آنها نظارت داشتند؛ یعنی نهاد نظارت را کلاً به دیگران واگذار نکردند، بلکه یا شخصاً بر کارگزاران نظارت می نمودند و یا ناظران و عیون و بازرسانی انتخاب می کردند تا اخبار و اطلاعات را بدون واسطه به ایشان برسانند، و یا به کارگزاران دستور انتخاب ناظر می دادند. ولی همیشه تصمیم نهایی را بر اساس نظارت شخصی و یا گزارش ناظران، خود اتخاذ می نمودند. می توان گفت: مستقل ترین و بی واسطه ترین نهاد در حکومت اسلامی، نهاد نظارت است؛ زیرا تمام ارکان و نهادهای دیگر حکومتی را تحت پوشش قرار می دهد. بنابراین، ولایت محوری نظارت، موجب مشروعیت نهاد نظارت و اِعمال مراتب گوناگون آن می شود و شاید علت واگذاری دیگر مناصب و مسئولیت ها به کارگزاران، استقلال نظارت و تحت نظر داشتن آنها باشد.
4. امر به معروف
امر به معروف، که با ادلّة متقن و غیرقابل تردید اثبات شده، نوعی نظارت همگانی است که بیشتر جنبة پیشگیری دارد و می توان آن را نظارت پیشینی نامید؛ زیرا با دستور به انجام کارهای معروف و مورد تأیید شرع و عقل، زمینة تخلفات از بین می برد و این نوع نظارت یکی از ویژگی های نظارتی اسلام است که بر هدایت و پیشگیری تأکید دارد.
5. نهی از منکر
نهی از منکر نیز همانند امر به معروف، با ادلّة متقن و غیرقابل تردید اثبات شده است که بیشتر جنبة پی گیری دارد و می توان آن را نظارت پسینی نامید؛ زیرا نهی از منکر معمولاً پس از وقوع یک عمل خلاف انجام می شود.
6. عدالت محوری
در نظارت عادلانه، بدون دخالت گرایش های سیاسی، نهاد ناظر بر تمام ارکان و نهادها نظارت می نماید. در نظام جدید نظارتی، تمام قوا و سازمان ها و نهادهای حکومت تحت نظارت قرار دارند و در این امر، هیچ کدام بر دیگری برتری ندارند و به طور مساوی باید در برابر ناظر، پاسخ گو باشند. به بیان دیگر، هیچ کدام از قوا بر دیگری نظارت ندارد، بلکه همة قوا و نهادها و سازمان های حکومتی تحت نظارت یک نهاد نظارتی قرار دارند تا عادلانه بر همة آنها نظارت نماید.
7. اختیار و آزادی انسان
در دین مبین اسلام، انسان موجودی است که تکویناً مختار و آزاد است؛ اما تشریعاً باید از قانون و دستورات الهی تبعیت نماید. اختیار تکوینی انسان یعنی: امکان نافرمانی انسان از قانون. علاوه بر این، در انسان غیرمعصوم همواره احتمال خطا و اشتباه وجود دارد. بنابراین، باید بر عملکرد انسان به دقت نظارت صورت گیرد. در نظام نظارت الهی، هر عملی از انسان محاسبه، ثبت و ضبط می شود. به همین سبب، بر عملکرد اجتماعی انسان نیز باید توسط یک نهاد نظارتی نظارت شود.
8. مسئولیت پذیری و پاسخ گویی انسان
انسان، مخلوقِ مکلّف خداوند متعال است و در برابر هر گفتار و کردار خود، مسئول، و باید پاسخ گوی عملکرد خود باشد. این مسئولیت پذیری نیازمند نظارت ناظران و نظارت بر عملکرد انسان است. همة انسان ها، حتی معصومان علیه السلام تحت نظارت خداوند و پاسخ گوی او هستند و تنها خداوند است که پاسخ گوی کسی نیست (لَا یُسْلُ عَمَّا یَفْعَلُ وَهُمْ یُسْلُونَ) (انبیاء: 23).
پیامبر اکرم صل الله علیه و آله فرمودند: همة شما نگهبان و ناظرید، و همة شما مسئول رعیت و مردم هستید. پس امام نگهبان و ناظر است و او مسئول رعیتش است ... (ابن ابی جمهور،1403 ، ج1، ص129).
9. لزوم کنترل قدرت غیرمعصوم
نظام سیاسی اسلام و حکومت دینی با نگاه توحیدی به قدرت و بر اساس جهان بینی الهی شکل می گیرد. از این رو، مبانی، منابع و اهداف قدرت در نظام اسلامی با سایر نظام های سیاسی تفاوت اساسی دارد و به تبع آنها، راه کارهای اعمال قدرت، نظام و ساختار سیاسی نیز با سایر نظام های سیاسی متفاوت است. بنابراین، قدرت دارای حدود شرعی است و برای رعایت این حدود شرعی، قدرت را باید کنترل و بر اعمال آن نظارت نمود.
از دیدگاه اسلام، قدرت ـ فی نفسه ـ فسادآور نیست، بلکه یک ابزار است که می تواند کاربردهای متفاوتی داشته باشد. اگر انسان قدرت خود را از خداوند متعال بداند و توجه به منشأ آن داشته باشد از قدرت سوء استفاده نخواهد کرد، ولی اگر در قدرت، خود را مستقل ببیند و احساس بی نیازی نماید، طغیان می کند و از قدرت سوء استفاده خواهد کرد: کلاَ إِنَّ الْانسَانَ لَیَطْغَى أَن رَّءَاهُ اسْتَغْنىَ (علق: 6ـ7)؛ چنین نیست (که شما مىپندارید). به یقین، انسان طغیان مىکند از اینکه خود را بىنیاز ببیند!
بنابراین، مسئولان و کارگزاران حکومت به سبب دستیابی به قدرت سیاسی و مالی، در معرض خطر خروج از حدود قانونی خود هستند. بدین روی، نیازمند کنترل و نظارت دقیق هستند.
10. لزوم حکومت و ضرورت حفظ آن
برای تأمین حقوق و امنیت دیگران و ممانعت از تجاوز به حقوق و آرامش آنان، حکومت امری لازم است، و حکومت نیز بدون نهاد نظارتی موجب تضییع حقوق مردم می شود و تداوم نخواهد داشت. بنابراین، نظارت از ارکان هر حکومتی به شمار می رود و می توان نظارت بر کارگزاران را از مهم ترین وظایف حکومتی به شمار آورد.
پیش فرض های نظام جدید نظارتی
1. اعتقاد و اطمینان به مبانی دینی
نظام اسلامی مبتنی بر مبانی دینی و وحیانی و مشروعیت آن برگرفته از وحی و تعالیم آسمانی است و در نتیجه، نظامی کارامد است که در هر زمانی پاسخ گوی نیازهای انسان است. با اعتقاد و اطمینان به مبانی دینی، نظارت مبتنی بر این مبانی نیز اطمینان بخش تر و از ضمانت اجرای بیشتری برخوردار خواهد بود.
2. غنای علمی منابع دینی
با توجه به غنای منابع و متون دینی، به ویژه متون مربوط به فقه عمومی و سیاسی، می توان دیدگاه اسلام را در بارة نظارت و انواع آن استنباط و استخراج نمود.
3. کارامدی راه کارهای نظارت اسلامی
در نظامهاى سیاسى، برای کنترل قدرت، راه کارهای گوناگونی همچون تفکیک قوا پیش بینی شده است؛ اما هیچ یک از این راه کارها برای کنترل قدرت، از ضمانت اجرای کافی برخوردار نیست. علت اصلی ناکارامدی نظام های سیاسی و راه کارهای نظارتی آنها را باید بشری بودن و انقطاع آنها از وحی و وابستگی آنها به دانش محدود و ناقص بشری دانست؛ اما در اسلام، با استفاده از نظام نظارتی حاکم بر جهان هستی و سیرة عملی معصومان علیه السلام، می توان بهترین و کارامدترین نظام نظارتی را برای کنترل قدرت و قدرت مداران ارائه و اعمال کرد.
4. تقدّم نظارت درونی
نظارت درونی یعنی: نظارت بر عملکرد شخص توسط خود او (نظارت انسان بر عملکرد خود). نظارت بیرونی یعنی: نظارت بر عملکرد شخص (حقیقی یا حقوقی) توسط دیگری. نظارت بیرونی در نظارت های کنونی اهمیت و نقش اساسی دارد؛ ولی اگر کسی خود به این عقیده و باور درونی نرسیده باشد که باید از قانون پیروی کند و عزم جدی بر پرهیز از تخلف نداشته باشد با هیچ قدرت و ناظری نمی توان او را کاملاً کنترل کرد. درواقع، نظارت درونی همراه و نتیجة یک اعتقاد اصیل و باور قلبی است که بدون نیاز به ناظر بیرونی، انسان را به رعایت قانون ملزم می نماید، و این اعتقاد تنها در دین مبین اسلام، که تنها دین کامل است، وجود دارد. بنابراین، نظارتی که برگرفته از این دین باشد اولویت دارد. از این رو، در نظام جدید نظارتی، بر لزوم و اولویت نظارت درونی و اطمینان آفرینی آن تأکید می شود و بدین منظور، کارگزاران حکومتی با شرایطی همچون تقوا و عدالت ـ یعنی مهم ترین نظارت و کنترل درونی ـ انتخاب می شوند.
5. تقدّم نظارت پیشینی
نظارت پیشینی یعنی: نظارت بر گزینش و انتخاب کارگزاران (نظارت بر وجود و عدم شرایط) قبل از واگذاری منصب و مسئولیت به آنان. این نوع نظارت یک اقدام بسیار مهم و پیش گیرانه است که اگر درست انجام شود و کسانی انتخاب شوند که دارای شرایط و صلاحیت باشند نیاز به نظارت پسینی، یعنی نظارت بر عملکرد پس از واگذاری منصب و مسئولیت، به حداقل می رسد.
6. اولویت نظارت مستقیم
نظارت مستقیم بر تمام امور امکان پذیر نیست؛ اما باید تا حد امکان، واسطه ها را کاهش داد تا نظارت دقیق تر و مطمئن تر اعمال شود. اگر به سبب گسترة حکومت، نظارت مستقیم میسور نیست، حاکم اسلامی باید مسئولان نهادهای نظارتی را مستقیماً انتخاب کند و نهادهای نظارتی نیز مستقیماً تحت نظر ایشان باشند؛ یعنی مسئولیت متمرکز و واحدی در نظارت وجود داشته باشد و تمام نظارت ها تحت نظر ناظر واحد قرار داشته باشند و نظارت تمام نظارت ها به ناظر واحد ختم شود.
7. ضرورت نظارت مستقل
وظیفة اصلی حاکم نظارت است؛ زیرا حاکم نمی تواند شخصاً متصدی تمام امور گردد؛ ولی با نظارت می تواند تمام امور را تحت نظارت و مراقبت قرار دهد. حاکم، هم می تواند نظارت مستقیم داشته باشد و هم می تواند نظارت غیرمستقیم داشته باشد و عیون و ناظرانی را انتخاب و این عیون به ایشان اطلاع رسانی نمایند؛ ولی در نظارت و تصمیم گیری، بر اساس اطلاعات دریافتی از نظارت، مستقل باشد؛ همچنان که امیر مؤمنان علیه السلام به فرمان داران و استان داران دستور دادند تا هم خود نظارت داشته باشند و هم عیون و ناظرانی را برای نظارت انتخاب نمایند. ولی خود حضرت علیه السلام نیز ناظرانی داشتند و تصمیم نهایی را خود اتخاذ می نمودند. بنابراین، استقلال نظارت به معنای آن نیست که حاکم در نظارت، از اطلاعات ناظران دیگر استفاده نکند، بلکه استقلال نظارت و نهاد نظارتی به معنای نظارت بدون دخالت و وابستگی به دیگران، و اعمال نظارت نهاد ناظر، فراتر از تمام قوا و نهادها و بدون دخالت آنهاست؛ زیرا نهادی که به دیگران وابسته باشد، نمی تواند نظارت بی طرفانه ای اعمال نماید و در نظام جدید نظارتی این استقلال وجود دارد.
8. ضرورت نظارت تخصصی
هر جامعه ای نیازمندی هایی دارد که حکومت باید برای تأمین آنها اقدام کند، و هر حکومتی برای تأمین نیازهای جامعة خود، قوا، سازمان ها و نهادهایی دارد که هر یک مسئولیت و وظایفی جداگانه دارد. بنابراین، نیازها انواع متفاوتی دارند، به همین سبب، تخصصی شدن و تقسیم تخصصی امور لازم است و هر نهادی باید به وظایف تخصصی خود بپردازد. برای نظارت بر نهادها نیز متناسب با ماهیت و نوع کاری که بر آن نظارت می شود، نظارت ویژه و تخصصی لازم است و ناظران باید در قلمرو تخصصی خود (نظارت اداری، مالی و مانند آن) اعمال نظارت کنند.
9. ادلّة نظام جدید نظارتی
1. ضعف و اثبات نشدن مبانی نظارت در نظام های کنونی و ناتوانی آنها در ارائة نظام نظارتی جامع و کارامد؛
2. ضعف و ناکارامدی راه کارها و نظام های نظارتی کنونی و ضرورت ارائة ساختار جدید نظارتی؛
3. نبود توجه کافی به نظارت پیشینی و اقدامات پیش گیرانه و نادیده گرفتن مهم ترین نظارت ها و عوامل بازدارنده؛ یعنی نظارت درونی و فرهنگی در بیشتر نظام های سیاسی؛
4. تبیین نشدن مبانی، انواع و اهداف نظارت از دیدگاه اسلام و ضرورت استخراج و استنباط دیدگاه اسلام و نیاز به تحقیق و نوآوری علمی؛
5. ضرورت استخراج و استنباط دیدگاه اسلام دربارة الگو و نظام جامع و کارامد نظارتی؛
6. ویژگی های خاص نظام جمهوری اسلامی و نیاز به نظارتی متناسب با این نظام و مبانی آن، و اهمیت این نظام در جهان و ضرورت نظارت دقیق تر و شدیدتر برای دفع و رفع توطئه های دشمنان داخلی و خارجی؛
7. ضعف نظارت و نهادهای نظارتی در نظام جمهوری اسلامی ایران؛ مانند تداخل در اهداف و وظایف نهادها، تعدّد مراجع اطلاعاتی و اختلاف اطلاعات، رعایت نشدن سلسله مراتب نظارتی و جایگاه سازمانی نهادهای نظارتی، غیرتخصصی بودن نظارت، تعدّد و پراکندگی نهادهای نظارتی، نظارت های موازی و تکرار نظارت؛
8. تخصصی شدن قوای سه گانه و تمرکز آنها در وظایف ماهوی خود با حذف وظایف غیرتخصصی؛
9. ضرورت حذف نظارت های هم عرض و موازی از قوای سه گانه و تمرکز نظارت بیرونی در یک نهاد نظارتی مستقل و برتر (قوّة ناظر)؛
10. ضرورت تقسیم کار تخصصی در درون نهاد نظارتی و تعیین وظایف هریک از نهادهای نظارتی برای کارامدی بیشتر؛
11. نظارت بیشتر و آسان تر رهبری و کاهش واسطه ها در نظارت؛
12. تقویت ضمانت اجرای قانون و قانون گرایی و مقابله با قانون گریزی.
ساختار جدید نظام نظارتی
پیش از بیان ساختار ـ یعنی: نهادها و سازمان های نظام جدید نظارتی ـ یادآوری چند مطلب لازم است:
1. این نظام نظارتی را می توان قوّة ناظر، سازمان عالی نظارت یا نهاد عالی نظارت نامید و در نهادهای نظارتی این نظام می توان نام جدیدی انتخاب و یا گاهی از اسامی متداول استفاده نمود.
2. در نظام جدید نظارتی، برخی از نهادهای نظارتی کنونی با تغییر جایگاه سازمانی و تغییر برخی شرایط و یا نحوة انتخاب نیروهایشان اصلاح می شوند؛ برخی دامنة اختیاراتشان تغییر می کند؛ و گاهی سازمان کاملاً جدید و بدون سابقه است.
3. در این گفتار، وظایف نهادها تکرار نمی شود. با توجه به این وظایف، می توان قانون و آیین نامه و شرح وظایف هر یک از این نهادها را تهیه و تدوین نمود.
4. علاوه بر وظایف اختصاصی هر نهاد، مجموعة نهادهای نظارتی نیز می توانند وظایف مشترکی داشته باشند:
الف. سؤال و استیضاح: یکی از مشکلات نظارت کنونی امکان تبانی به سبب ذی نفع بودن برخی نهادهاست؛ بنابراین، برای حل این مشکل، باید مواردی همچون رأی اعتماد را از سؤال و استیضاح وزرا و رئیس جمهور تفکیک کرد و سؤال و استیضاح را، که نوعی نظارت است، به نهادهای نظارتی واگذار کرد.
ب. پی گیری دستو رهای رهبر و گزارش به ایشان: نهادهای نظارتی درواقع، بازوی نظارتی و عیون رهبری محسوب می شوند. بنابراین، یکی از وظایف مهم این نهادها پی گیری و اجرای دستور های رهبر و گزارش نتیجة نظارت و بررسی ها به رهبر است.
5. در این قسمت، بدون تکرار انتقادات و ادله، تنها ساختار، یعنی نهادها و سازمان های نظام جدید نظارتی، بیان می شوند.
1. شورای نگهبان
با توجه به وظایف شورای نگهبان، می توان دو شورا به نام شورای نظارت بر قوانین و شورای نظارت بر انتخابات تأسیس نمود. ولی با توجه به استقلال نسبی شورای نگهبان نسبت به سایر نهادهای نظارتی، می توان همین نهاد را با تغییرات جزئی و با همین نام حفظ کرد.
انتخاب اعضای شورای نگهبان
با توجه به انتقادات وارد بر شیوة انتخاب حقوق دانان، در نظام جدید نظارتی، تمام اعضای شورای نگهبان، اعم از فقیه و حقوق دان، توسط رهبر نصب می شوند. این انتصاب منافاتی با استفاده از مشورت با مشاوران فقهی و حقوقی ندارد.
وظایف شورای نگهبان
نظارت بر انتخابات
در نظام جدید نظارتی، نظارت بر تمام انتخابات به عهدة شورای نگهبان است و برای تمام انتخابات، هیأت نظارت تشکیل می شود؛ اما بررسی صلاحیت ها در انتخابات می تواند متفاوت باشد:
ـ بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان تنها به عهدة فقهای شورای نگهبان باشد.
ـ بررسی صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری و مجلس شورای اسلامی به عهدة فقها و حقوق دانان شورای نگهبان باشد.
ـ بررسی صلاحیت داوطلبان شوراهای اسلامی تنها به عهدة حقوق دانان شورای نگهبان باشد.
ـ برای نظارت و بررسی کامل، تقویت دفاتر نظارتی و دقت در انتخاب مسئولان دفاتر و هیأت های نظارت لازم است.
نظارت بر قوانین
نظارت بر تصویب و تدوین تمام قوانین، باید استصوابی و نهایی باشد و با در نظر گرفتن احکام اولیه و ثانویه و حکومتی قوانین مصوّب بررسی شود تا نوبت به مجمع تشخیص مصلحت نظام نرسد و این وظیفة مجمع ضرورتی ندارد و شورای نگهبان می تواند مرجع نهایی باشد. برای نظارت و بررسی کامل تمام مصوّبات، تشکیل و تقویت کمیسیون های تخصصی فقهی و حقوقی لازم است.
2. سازمان نظارت اداری
این سازمان با حذف سازمان بازرسی کل کشور از قوّة قضاییه، مسئول نظارت بر اجرای قوانین و آیین نامه ها و مأموران اداری، نظارت بر عملیات و عملکرد اداری دستگاه های اداری، مانند سوء استفاده از موقعیت و ارتباطات غیرقانونی است.
3. سازمان نظارت مالی
این سازمان با حذف دیوان محاسبات از قوّة مقننه، وظیفة نظارت بر بیت المال و بودجة عمومی کشور را به عهده دارد و بر اموری مانند نظارت بر اموال دولتی، مناقصه ها، مزایده ها، کنترل بازار و اوزان و مقادیر و قیمت ها، و امنیت اقتصادی نظارت می کند.
4. سازمان نظارت فرهنگی
وظیفة این سازمان نظارت بر نهادها و سازمان های فرهنگی مانند صدا و سیما، سینما و نمایش، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی، و مانند آنهاست.
5. سازمان امنیت و اطلاعات
این سازمان با حذف وزارت اطلاعات از قوّة مجریه، جایگزین آن وزارت خانه می شود و وظیفه اش جمع آوری اطلاعات امنیتی است و می تواند مهم ترین مرکز اطلاعاتی کشور و نهادهای نظارتی باشد. این سازمان، نظارتی عام دارد و قلمرو آن اعم از داخل و خارج است.
6. سازمان نظارت نظامی
این سازمان مسئول نظارت بر وظایف نظامی تمام نیروهای نظامی و امنیتی است.
7. سازمان نظارت قضایی
این سازمان مسئول نظارت بر عملکرد قضایی قضات و مسئولان قوّة قضاییه است.
8. دادگاه عالی قانون اساسی
این دادگاه با حذف دیوان عدالت اداری از قوّة قضاییه و تعمیم آن به تمام نهادهای حکومتی، مرجع بررسی قضایی امور اداری و حکومتی است و با تأسیس شعبه های مالی، اداری، نظامی، فرهنگی و مانند آن، هم به شکایت نقض قانون اساسی و تخلفات مقامات حکومتی رسیدگی می کند و هم ضمانت اجرایی تصمیمات نهادهای نظارتی است.
ویژگی های نظام جدید نظارتی
1. مبتنی بودن بر مبانی دینی و الگوی نظارتی معصومان علیه السلام؛
2. طراحی و ارائة یک نهاد جدید نظارتی (قوّة ناظر) مستقل، بی طرف و کارامد، برای نظارت بر قوای سه گانة تحت امر و نظارت رهبری (بازوی نظارتی رهبری)؛
3. اعمال نظارت عالی رهبری؛ در این نظام، نهادهای نظارتی هم عرض و هم رتبه نیستند، بلکه با ناظر برتر و عالی ارتباط طولی دارند؛ زیرا تمام نهادهای نظارتی به رهبری ختم می شوند. با تمرکزگرایی در مدیریت نظارت، تمام نهادهای نظارتی تحت مدیریت واحد قرار دارند و مدیر واحد با هدف و سیاست واحد ناظر بر آنهاست؛
4. مستقل بودن نظارت؛ استقلال نهاد نظارتی و ناظران از تمام قوا و نهادهای حکومتی، قطع رابطة سازمانی ناظر و منظور و نبود امکان تبانی؛
5. تخصصی بودن نظارت؛ نظارت متناسب با ماهیت و نوع کار، متفاوت است و ناظران نیز در نوع نظارت خود، متخصص هستند و در نتیجه، کیفیت نظارت بهتر می شود. در یک تقسیم بندی کلی، می توان امور جامعه و حکومت را به چند موضوع تقسیم و بر هریک نظارت نمود: نظارت بر گزینش و انتخابات، نظارت بر قانون گذاری، نظارت اداری، نظارت مالی، نظارت فرهنگی، نظارت امنیتی و اطلاعاتی، نظارت نظامی، و نظارت قضایی؛
6. عمومیت نظارت؛ دربر گیرندة تمام کارگزاران، تمام قوا و نهادها و سازمان های حکومت؛
7. جامعیت نظارت؛ دربر گیرندة نظارت پیشینی و پسینی؛ یعنی پیش از پذیرش مسئولیت و پس از پذیرش مسئولیت، نظارت درون سازمانی و برون سازمانی و انواع نظارت تخصصی؛
8. تفکیک مسئولیت ها؛ تفکیک و تعیین جایگاه قانونی هر نهاد ناظر برای جلوگیری از تداخل و تکرار نظارت و نظارت های موازی؛
9. ضمانت اجرایی قوی تر به سبب ابتنای بر مبانی اعتقادی و الگوگیری از نظام نظارتی معصومان علیه السلام؛
10. قاطعیت و سرعت عمل به سبب استقلال و رسیدگی فوری به تخلفات و شکایات و تمرکز گرایی در مدیریت نظارت؛
11. کاهش هزینه ها در نتیجة تخصصی شدن امور و تقسیم کار و جلوگیری از تکرار و تداخل نظارت؛
12. امکان نظارت دقیق تر به سبب تقسیم تخصصی نظارت و ساختار نظارتی کارامدتر.
شرایط نظام جدید نظارتی
هر کاری ممکن است موانع و محدودیت هایی داشته باشد که برطرف کردن آنها لازم است. اِعمال نظارت نیز مشروط به فقدان موانع است. علاوه بر شرایط اصل نظارت ـ که این گفتار مجال پرداختن به آنها نیست ـ برطرف کردن موانع، شرط اساسی تحقق و اجرای نظام جدید نظارتی است. در این گفتار، تنها عنوان برخی از شرایط اصلی نظام جدید نظارتی ـ به اختصارـ بیان می شود: قانون جامع نظارت، حفظ استقلال نهاد نظارتی، تقویت و هماهنگی مراجع اطلاعاتی، آموزش ناظران و بازرسان، و فرهنگ سازی.
نتیجه گیری
بنابر یافته‌های این تحقیق، نظارت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نیازمند اصلاح و بازنگری است؛ زیرا با وجود حق قانونی و شرعی رهبری، این نظارت ارتباط مستقیم نهادی با رهبری ندارد و نظارت به قوا و سازمان‌های گوناگونی واگذار شده که هم عرض هستند و نسبت به یکدیگر برتری ندارند تا نظارت به طور مستقل و کارآمد اعمال گردد. برای اصلاح نظارت حکومتی، لازم است تمام وظایف نظارتی قوای گوناگون حذف و یک قوّة ناظر (سازمان یا نهاد عالی نظارتی)، تخصصی و مستقل با شعبه‌های اداری، مالی، فرهنگی و مانند آن تأسیس شود تا با استقلال و بی طرفی کامل و در جایگاه برتر، به عنوان بازوی نظارتی رهبر بر تمام قوا و سازمان های حکومت نظارت نماید.
منابع
سید رضی، نهج البلاغه، ترجمة محمد دشتی، نرم افزار باب العلم (کتابخانه حضرت علی علیه السلام)، مرکز تحقیقات رایانه ای حوزه علمیه اصفهان.
ابن ابی جمهور، محمد بن زین الدین، 1403ق، عوالی اللئالی العزیزیة فی الاحادیث الدینیة، قم، سید الشهداء.
ابن حیون، نعمان بن محمد، 1383ق، دعائم الاسلام، قاهره، دارالمعارف.
ابن منظور، محمد بن مکرم، 1405ق، لسان العرب، قم، أدب حوزة.
احمدی میانجی، علی، 1419ق، مکاتیب الرسول، تهران، دارالحدیث.
آذر نوش، آذرتاش، 1383، فرهنگ معاصر عربی _ فارسی، چ چهارم، تهران، نشر نی.
جوهری، اسماعیل بن حماد، 1407ق، الصحاح تاج اللغة وصحاح العربیة، بیروت، دار العلم للملایین.
حرعاملی، محمدبن حسن، 1414ق، تفصیل وسائل الشیعة الی تحصیل مسائل الشریعة، قم، مؤسسة آل البیت علیه السلام.
دهخدا، علی اکبر، 1373، لغت نامة دهخدا، تهران، دانشگاه تهران.
رازی، محمد بن ابى بکر ، 1415ق، مختار الصحاح، بیروت، دار الکتب العلمیة.
زبیدی، محمدبن محمد، بی تا، تاج العروس من جواهر القاموس، بیروت، مکتبة الحیاة.
طباطبایی، سیدمحمدحسین، 1374، المیزان، ترجمة سیدمحمدباقر موسوی همدانی، قم، جامعة مدرسین حوزة علمیه قم، 1374.
عاملی، جعفر مرتضی، 1415ق، الصحیح من سیرة النبی الاعظم صل الله علیه و آله، بیروت، دارالهادی.
فیروزآبادى، محمدبن یعقوب، بی تا، القاموس المحیط و القابوس الوسیط فی اللغة، بیروت، دار العلم للجمیع.
قاضی، سیدابوالفضل، 1383، حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى، چ دوازدهم، تهران، میزان.
کلینی، محمدبن یعقوب، 1388، الکافی، تهران، دار الکتب الاسلامیة.
مرتضایی، سید احمد، 1390، نظارت استصوابی یا استطلاعی، قم، مؤسسة آموزشی و پژوهشی امام خمینی ره.
مصباح، محمدتقی، 1388، نظریه حقوقی اسلام، چ سوم، قم، مؤسسة آموزشی و پژوهشی امام خمینی ره.
معین، محمد، 1362، فرهنگ فارسی، تهران، بی نا.
ملک افضلی اردکانی، محسن، 1382، نظارت و نهادهای نظارتی، تهران، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشة اسلامی، 1382.
موسوی خمینی، سیدروح الله، 1378، صحیفة امام، بی جا، مؤسسة تنظیم و نشر آثار امام خمینی ره.
نوری، میرزاحسین ، 1408ق، مستدرک الوسائل و مستنبط المسائل، بیروت، مؤسسة آل البیت علیه السلام.
نویسندگان:
سیداحمد مرتضایی، کارشناس ارشد حقوق عمومی مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی ره.
مسعود راعی، استادیار دانشگاه آزاد اسلامی واحد نجف آباد.
منبع: معرفت حقوقی، سال سوم، شماره دوم، پیاپی 5