به گزارش سرویس سیاست پایگاه اطلاع رسانی وسائل، از دیدگاه اسلام، نظارت جایگاه مهمی در امور فردی و اجتماعی دارد، نظارت دارای انواع متعدد درونی (خودکنترلی) و بیرونی (دیگرکنترلی) است، نظارت بیرونی به نظارت مردمی و حکومتی و نظارت حکومتی به درون سازمانی و برون سازمانی تقسیم می شود.
نظارت برون سازمانی تاکنون بیشتر در ضمن سایر قوای حکومتی مطرح شده و کمتر به طور مستقل و به عنوان یک نهاد نظارتی بدان توجه شده است؛ ازاین‌رو در این تحقیق، نهاد نظارتی برون سازمانی با رویکردی فقهی، حقوقی بررسی می شود.
در این تحقیق، ضمن بررسی و نقد نظارت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت حکومتی از دیدگاه اسلام بررسی و الگوی نظارتی اسلام به عنوان یک نظام جدید نظارتی ارائه می شود. این نظام نظارتی دارای مبانی، پیش فرض‌ها، ادله و ویژگی‌های خاصی بوده و از ساختاری جدید برخوردار است که در هیچ یک از نظام های کنونی مشابهی ندارد.
مقدمه
ناظر در زبان فارسی، یعنی نظر کننده، نگرنده، تماشاگر، دیدبان و نگهبان. و نظارت به معنای مراقبت، در تحت نظر و دیدبانی داشتن کاری و مراقبت در اجرای امور است (دهخدا، 1373، واژه نظر؛ معین، 1362، واژة نظر). ناظر در ادبیات عربی، یعنی: تماشاگر، ناظر، بازرس، سرپرست، حافظ، دیدبان و جاسوس و نظارت یعنی: بازرسی، رسیدگی، مطالعة دقیق، تفتیش، بررسی، نظارت، کنترل، و مراقبت (جوهری، 1407، ج2، ص831؛ ابن منظور، 1405، ج5، ص218؛ رازی، 1415، ص341؛ فیروزآبادى، بی تا، ج2، ص144؛ زبیدی، بی تا، ج3، ص573).
دربارۀ نظارت و ناظر تعاریف اصطلاحی متعددی ارائه شده است (قاضی، 1383، ص315؛ ملک افضلی اردکانی، 1382، ص22). بدون توجه به گسترۀ نظارت، اعم از پیشینی و پسینی، یعنی شرایط و عملکرد اشخاص، و بدون توجه و تصریح به نوع نظارت یا راه کارها، اهداف، نتایج و اقدامات نظارتی که در برخی تعریف ها آمده است، می توان دو تعریف عام و خاص از ماهیت نظارت ارائه کرد:
1. نظارت به طور عام (که شامل انواع گوناگون نظارت می شود)؛ یعنی فرایند بررسی اجرای صحیح قانون (الهی یا بشری)؛
2. نظارت به طور خاص (تعریف نظارت متناسب با موضوع نظارت)؛ یعنی:
نخست. فرایند بررسی صحّت مصوّبات و اقدام متناسب با آن (نظارت بر قانون گذاری)؛
دوم. فرایند بررسی وجود و عدم شرایط و صلاحیت اشخاص و اقدام متناسب با آن (نظارت بر گزینش و انتخاب کارگزاران)؛
سوم. فرایند بررسی عملکرد اشخاص و مقایسۀ عملکردها با قانون و اهداف تعیین شده و اقدام متناسب با آن (نظارت بر عملکرد) (مرتضایی، 1390، ص44).
با پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی ایران به رهبری فقیه و اسلام شناس بی بدیل معاصر، امام خمینی(ره)، دستورات و احکام اجتماعی اسلام بیش از پیش مطمح نظر دانشمندان و اسلام شناسان زمان شناس قرار گرفته است و هر روز بر غنای این معارف افزوده می شود؛ ولی تا زمان ارائة الگوی برتر نظام و حکومت اسلامی، فرصت بیشتری لازم است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی مصوّب 1358 اولین قانون حکومت اسلامی ایران بود که در سال 1368 بازنگری شد و تلاشی در جهت طراحی یک نظام دینی کارامد محسوب می شود اما روشن است که تا الگوی مطلوب هنوز فاصله دارد.
یکی از ارکان هر حکومتی نظارت است، شیوة نظارت حکومتی یک امر اجتماعی است که به تناسب زمان و مکان متغیّر بوده است. بدین روی، نظارت در متون دینی به شکل و نوع خاصی مقیّد نشده است. نظارت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نیازمند اصلاح متناسب با مبانی دینی است. اولین گام برای این اصلاح، شناسایی وضع موجود است.
از این‌رو در قسمت نخست تحقیق حاظر، نظارت های مصرّح در قانون اساسی بررسی و نقد شده است، در قسمت دوم با توجه به انواع نظارت از دیدگاه اسلام (نظارت اداری، نظارت مالی و مانند آن) تلاش شده است یک نظام جدید نظارتی ارائه شود؛ برای تبیین این نظام نظارتی، مبانی، پیش فرض ها، ادلّه، ساختار، ویژگی ها و شرایط آن بیان می شود.
بررسی و نقد نظارت در قانون اساسی
اول. نظارت رهبری
قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران زیر نظر ولایت مطلقة امر و امامت امت هستند (اصل57) و یکی از وظایف و اختیارات رهبری نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام است (اصل110).
نقد
رهبری در حکومت اسلامی، با توجه به اختیارات شرعی و قانونی، حق نظارت کامل دارد و می تواند سازوکارها و تشکیلات نظارتی لازم را فراهم نماید. اما اعمال نظارت کامل رهبری در قانون اساسی کنونی موانعی دارد؛ زیرا نظارت رهبری با واسطه و از طریق نهادهای دیگری اعمال می گردد که هر یک وظایف متفاوتی دارند و نهاد ویژة نظارتی محسوب نمی شوند.
افزون بر آن، هر یک از نهادهای نظارتی کنونی دارای اشکال های خاصی است (که در بررسی جداگانة آنها بیان می شود)، بنابراین، نظارت کامل رهبری مستلزم سازوکار و خود نیز نهاد نظارتی مستقل و بدون واسطه‌ای است که به عنوان قوة ناظر یا نهاد و یا سازمان عالی نظارتی بر تمام قوا و نهادها و سازمان های حکومتی نظارت می نماید؛ مبانی، پیش فرض ها، ادلّه و ساختار این نهاد نظارتی در این تحقیق بیان می شود.
دوم. نظارت شورای نگهبان
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان هم بر قانون گذاری و هم بر تمام انتخابات (بجز انتخابات شوراها) و همه پرسی، نظارت دارد.
1. نظارت بر قانون گذاری
بر اساس اصل نود و یکم قانون اساسی، به منظور پاس داری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب ذیل تشکیل می شود.
1. شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز؛ انتخاب این عده با رهبر است.
2. شش نفر حقوق دان در رشته های گوناگون حقوقی از میان حقوق دانان مسلمانی که به وسیلة رئیس قوّة قضاییه به مجلس شورای اسلامی معرفی می شوند و با رأی مجلس انتخاب می گردند.
تمام مصوّبات مجلس شورای اسلامی و قوانین و مقررات باید مبتنی بر موازین اسلامی باشد و تشخیص این امر بر عهدة فقهای شورای نگهبان است (اصل 4 و94).
همچنین مصوّبات مجلس شورای اسلامی و دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر با شورای نگهبان است (اصل72 و85).
تشخیص مغایرت نداشتن مصوّبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص تعارض نداشتن آنها با قانون اساسی بر عهدة اکثریت همة اعضای شورای نگهبان است (اصل 96). در مقدمة قانون اساسی، ذیل شیوة حکومت در اسلام بر نظارت اسلام شناسان تصریح شده است.
نظارت شورای نگهبان همیشه نهایی نیست. مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت گاهی که مصوّبة مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تأمین نکند، به دستور رهبری تشکیل می شود (اصل112).
2. نظارت بر انتخابات
بر اساس اصل نود و نهم، شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد (ر.ک: اصول 118، 110 و 108).
نقد (1): نظارت بر قانون گذاری
در میان نهادهای نظارتی، شورای نگهبان از استقلال بیشتری برخوردار و به نظارت اسلامی نزدیک تر است؛ اما ترکیب شورای نگهبان و شیوة انتخاب حقوق دانان کامل به نظر نمی رسد؛ زیرا:
اولاً، اصل حقوق دان بودن گرچه لازم است، ولی کافی نیست؛ با توجه به جایگاه قانون گذاری در اسلام و قرابت و ارتباط فقه و احکام با حقوق و قوانین، مجتهد بودن حقوق دانان لازم است و تفکیک میان قانون و شریعت، گرچه از جهت اختصاص نظارت شرعی بر قوانین به فقها (اصل96) مقبول است، اما نمی توان سایر قوانین را از شرع جدا نمود. بنابراین، شرط مسلمان بودن حقوق دانان (اصل91) کافی نیست و دست کم باید آشنایی کافی به فقه و تحصیلات حوزوی داشته باشند.
ثانیاً، شیوة انتخاب حقوق دانان، یعنی معرفی به مجلس برای انتخاب، روشی ناصواب است؛ زیرا نمایندگان در این انتخاب، ذی نفع هستند و در انتخابات، صلاحیت کاندیداها توسط اعضای شورای نگهبان، از جمله حقوق دانان بررسی می شود.
ثالثاً، مرکز و نهاد معرفی کنندة حقوق دانان به مجلس، یعنی قوة قضاییه، بهترین مرجع نیست. در انتخاب حقوق دانان، اولویت با انتخاب مستقیم رهبری است و در غیر این صورت، معرفی مراکز حوزوی و دانشگاهی و یا قوة قضاییه و در نهایت، تأیید رهبری مناسب تر است.
یکی دیگر از ایرادها به فرایند کنونی تصویب قوانین، ارجاع تصمیم گیری به مجمع تشخیص مصلحت نظام در صورت اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان است. این مرحله موجب نادیده گرفتن نظر کارشناسی شورای نگهبان و موجب طولانی شدن قانون گذاری می شود. علاوه بر آن، موجب نظارت دوگانة دو نهاد، مسئولیت دو نهاد و هزینة اضافی می شود.
بنابراین، نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام بر قوانین و قانون گذاری نظارتی غیرضروری و موجب تضعیف جایگاه شورای نگهبان می شود و حذف آن لازم است؛ در نتیجه، نظارت شورای نگهبان باید نهایی و استصوابی باشد و این شورا نیز لازم است در بررسی قوانین، احکام اولیه و ثانویه و حکومتی را در نظر بگیرد تا هم احکام شرعی و قانون اساسی نقض نشود و هم مصلحت نظام رعایت گردد.
نقد (2): نظارت بر انتخابات
در انتخابات، نظارت مستقل و بی طرفانه ای لازم است تا سلامت انتخابات تضمین شود. در قانون اساسی، این نظارت بر شورای نگهبان واگذار شده است که از این حیث، نقطه قوّت این قانون محسوب می شود. افزون بر انتقاداتی که در بحث نظارت بر قانون گذاری بیان شد، انتقاداتی بر این نظارت وارد است:
1. در نظارت بر انتخابات، انتخابات شوراهای اسلامی از نظارت شورای نگهبان (اصل99) استثنا و طبق قانون عادی، به مجلس شورای اسلامی واگذار گردیده که موجب تعدد مراجع نظارت و دخالت گرایش های سیاسی و خواسته های محلی نمایندگان در انتخابات شوراها شده است. بنابراین، لازم است نظارت شورای نگهبان بر تمام انتخابات اعمال شود و هیأت های نظارت تقویت شوند تا این نظارت دقیق تر اعمال گردد.
2. تشکیل هیأت اجرایی نیز عملاً با مشکلاتی مواجه است؛ زیرا هیأت های اجرایی در شهرستان ها غالباً با نامزدها هماهنگ هستند و در این زمینه، ذی نفع محسوب می شوند. به همین سبب، کسانی که به عنوان اعضای معتمد هیأت اجرایی برای تأیید صلاحیت به هیأت نظارت معرفی می شوند تحت تأثیر هماهنگی های سیاسی و محلی هستند و چون از معتمدان بی طرف محسوب نمی شوند، همین موجب اختلاف میان هیأت اجرایی و هیأت نظارت می گردد و اساساً تشکیل دو هیأت برای یک کار، موجب اتلاف وقت و هزینه و اختلاف می شود و مهم تر از آن، اجرای انتخابات توسط وزارت کشور به دلیل ذی نفع بودن آن، صحیح نیست و دخالت وزارت کشور و تشکیل هیأت های اجرایی باید محدود به تهیة تدارکات و لوازم اجرایی انتخابات شود و افرادی که مراحل اخذ رأی را انجام می دهند توسط هیأت نظارت انتخاب شوند.
3. تصویب اعتبارنامه توسط خود نمایندگان موجه نیست؛ زیرا:
اولاً، تصویب اعتبارنامه یکی از مراحل انتخابات است و ناظر انتخابات باید تخلفات انتخاباتی و اعتبارنامة هر نماینده را بررسی کند.
ثانیاً، نمایندگان با تبانی می توانند تخلفات را نادیده بگیرند و یا گروه و جناح اکثریت مجلس از این ابزار علیه اقلّیت استفاده نماید و تمام مراحل انتخابات و آراء یک حوزة انتخابیه نادیده گرفته شود.
4. تعدد و اختلاف قوانین انتخابات و قوانین نظارت بر انتخابات، یکی از مشکلات انتخابات محسوب می شود که با تدوین و تصویب قانون جامع انتخابات برطرف می شود.
5. کثرت انتخابات یکی دیگر از معایب انتخابات کنونی است که موجب مشکلات روانی و مالی بسیاری شده و نیازمند اصلاح است.
سوم. نظارت قوّة مجریه
قوّة مجریه به سبب اجرایی بودن آن، نظارت بیرونی ندارد و تنها نظارت درونی دارد. ریاست هیأت وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد (اصل134).
چهارم. نظارت قوّة قضاییه
یکی از وظایف قوّة قضاییه عبارت است از: نظارت بر حسن اجرای قوانین (بند 3، اصل156).
دیوان عالی کشور برای نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم، بر اساس ضوابطی که رئیس قوّة قضاییه تعیین می کند، تشکیل می گردد (اصل161).
به منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوّة قضاییه تأسیس می گردد (اصل173).
و بر اساس حق نظارت قوّة قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر رئیس قوّة قضاییه تشکیل می گردد (اصل174).
نیز دارایی رهبر، رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت، توسط رئیس قوّة قضاییه رسیدگی می شود که بر خلاف حق، افزایش نیافته باشد (اصل142).
نقد
نظارت دیوان عالی کشور منحصر به محاکم و نظارت درون سازمانی است؛ ولی نظارت بیرونی، یعنی نظارت نهاد دیگری بر عملکرد قوّه قضاییه، نیز لازم است. کار دیوان عدالت اداری ماهیتاً قضایی و مستلزم شکایت است. از این رو، نمی توان آن را یک نهاد نظارتی نامید و در فرض نظارت بودن، منحصر به دولت است. علاوه بر این ها، این نظارت به وسیلة قوّة هم عرض اعمال می گردد، ولی ناظر باید از جایگاه برتری برخوردار باشد تا نظارت با استقلال و بی طرفی بیشتری اعمال شود.
نظارت سازمان بازرسی کل کشور نیز به وسیلة قوّة هم عرض اعمال می گردد.
نظارت مالی رئیس قوّة قضاییه نیز به وسیلة قوّة هم عرض اعمال می گردد، و دربارة نظارت بر رهبری، نظارت از سطح پایین نسبت به مافوق محسوب می شود. علاوه بر این، قلمرو این نظارت محدود است و شامل بسیاری از مسئولان نمی شود.
پنجم. نظارت قوّة مقننه
اختیارات نظارتی مجلس متنوّع است؛ از این رو، هریک از این اختیارات جداگانه بررسی می شود:
1. نظارت کلی مجلس
مجلس شورای اسلامی حق تحقیق و تفحّص در تمام امور کشور را دارد (اصل76). هر کس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوّة مجریه یا قوّة قضاییه داشته باشد، می تواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه کند (اصل90).
2. نظارت رئیس مجلس بر مصوّبات دولت
مصوّبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام مغایرت نداشتن آنها با قوانین مزبور، باید ضمن ابلاغ، برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد (اصل85).
دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون های متشکّل از چند وزیر واگذار کند. تصویب نامهها و آیین نامه های دولت و مصوّبات کمیسیون های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ، برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد (اصل138).
3. نظارت بر تشکیل دولت
وزرا توسط رئیس جمهور تعیین و برای گرفتن رأی اعتماد، به مجلس معرفی می شوند (اصل133). رئیس جمهور برای هیأت وزیران، پس از تشکیل و پیش از هر اقدام دیگر، باید از مجلس رأی اعتماد بگیرد (اصل87).
4. نظارت بر عملکرد رئیس جمهور و وزیران
نمایندگان مجلس شورای اسلامی می توانند از رئیس جمهور و وزرا دربارة یکی از وظایف آنان سؤال کنند (اصل88). همچنین بنابر اصل هشتاد و نهم، نمایندگان مجلس شورای اسلامی می توانند
رئیس جمهور، هیأت وزیران یا هر یک از وزرا را استیضاح کنند (اصل89).
5. نظارت بر تصمیم ها و روابط بین المللی دولت
عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادهای دولت ایران با سایر دولت ها و موافقت نامه های بین المللی، امضای پیمان های مربوط به اتحادیه های بین المللی، گرفتن و دادن وام یا کمک های بدون عوض داخلی و خارجی، استخدام کارشناسان خارجی از طرف دولت، صلح دعاوی خارجی و در موارد مهم داخلی، اصلاحات جزئی در خطوط مرزی، باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد (اصول77، 125، 80، 82، 139، 78).
6. نظارت بر تصویب و تفریغ بودجه
بودجة سالانة کل کشور از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب، به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد (اصل52).
دیوان محاسبات کشور مستقیماً زیر نظر مجلس شورای اسلامی است و به موجب اصل پنجاه و پنجم، دیوان محاسبات به تمام حساب های وزارت خانه ها، مؤسسات، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از بودجة کل کشور استفاده می کنند، به ترتیبی که قانون مقرّر می دارد، رسیدگی یا حساب رسی می نماید که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوّب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات حساب ها و اسناد و مدارک را برابر قانون، جمع آوری و گزارش تفریغ بودجة هر سال را به انضمام نظرات خود، به مجلس شورای اسلامی تسلیم می کند. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود (اصل54).
نقد (1): نظارت کلی مجلس
حق تحقیق و تفحّص در تمام امور، نامحدود و موجب نظارت مطلق و قدرت سیاسی مطلق می شود. این حق مطلق به یک قوّة سیاسی اعطا شده که تحت تأثیر جریانات سیاسی است و در نتیجه، ثبات زیادی ندارد و می تواند خطرناک باشد.
عرضه شکایت به مجلس شورای اسلامی از چند جهت با مشکل مواجه است:
ـ رسیدگی به شکایات ماهیت قضایی دارد و در صورت داشتن شکایت قانونی و مستند، باید در مراجع رسمی و ذی صلاح قضایی مطرح شود، نه در یک نهاد سیاسی.
ـ این شکایت ضمانت اجرای قانونی ندارد؛ زیرا بنابر این اصل، وظیفة مجلس تنها در حد رسیدگی و اعلام نتیجة بدون اقدام عملی است.
ـ شکایت از مجلس به خود مجلس، ناموجه و بی نتیجه است.
ـ شکایت از قوّة قضاییه به مجلس نیز بی نتیجه است؛ زیرا قوّة قضاییه خود مرجع رسمی و قانونی شکایات است و مجلس دخالتی در تشکیل و عزل و نصب های این قوّه ندارد.
ـ شکایت از قوّة مجریه به مجلس تنها برای اطلاع از وضعیت آن قوّه، در زمان سؤال و استیضاح مفید است.
نقد (2): نظارت رئیس مجلس بر مصوّبات دولت
1. نظارت یک نفر (رئیس مجلس) بر مصوّبات دولت عملاً ناممکن است و رئیس مجلس نیز درواقع، یک نماینده است که توانایی کامل تشخیص خلاف قانون بودن تمام مصوّبات دولت را ندارد.
2. با توجه به نیاز فوری این مصوّبات به تصویب، یک گروه کارشناسی برای بررسی و تصویب آنها لازم است.
3. مرجع اصلی نظارت بر قانون گذاری، شورای نگهبان است؛ ولی به سبب حجم زیاد این مصوّبات، شورای نگهبان باید هیأت و یا شورایی برای بررسی این گونه مصوّبات تعیین کند.
4. این قدرت رئیس مجلس می تواند به ابزاری برای برخورد سیاسی و ایجاد مانع برای دولت تبدیل شود؛ زیرا رئیس مجلس و دولت، هردو سیاسی، تابع جریانات سیاسی، و دارای منافع سیاسی هستند؛ اما شورای نگهبان یک مقام مستقل نظارتی است.
5. این نظارت با نظارت اصل یکصد و هفتادم (نظارت قضایی) و اصل یکصد و هفتاد و سوم (نظارت دیوان عدالت اداری) هم عرض و بی ثمر است.
نقد (3): نظارت بر تشکیل دولت
رأی اعتماد به وزیران یک کار سیاسی است که گاهی تحت تأثیر هماهنگی و یا ناهماهنگی در گرایش های سیاسی قرار می گیرد و ممکن است در یک زمان اعمال نشود و در زمان دیگری کار دولت را متوقف سازد.
در صورت رأی عدم اعتماد به هیأت وزیران (اصل87)، رأی اعتماد به وزیران (اصل133) نقض می شود و در مجموع، کاری تکراری و بی ثمر است.
نقد (4): نظارت بر عملکرد رئیس جمهور و وزیران
سؤال از رئیس جمهور و یا وزیر و یا استیضاح آنان نیز همانند نظارت بر تشکیل دولت، نمی تواند بی طرفانه باشد و تحت تأثیر گرایش های سیاسی، شدت و ضعف دارد.
نقد (5): نظارت بر تصمیم ها و روابط بین المللی دولت
1. نظارت بر عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه ها: معاهدات، مصوبه و قانون هستند و تمامی مصوّبات باید به تأیید شورای نگهبان برسد، نه به تأیید یک نهادی که خود قانون گذار است و مصوّبات آن باید به تأیید نهاد نظارتی دیگری برسد، و مصوّباتی که جنبة سیاست خارجی دارد از نظر مصالح نظام، باید به تأیید رهبری برسد.
2. نظارت بر سایر ارتباطات بین المللی: مجلس می تواند با تحقیق و تفحّص، به تخلفات رسیدگی کند؛ ولی تصویب مجلس، که یک نهاد سیاسی است، ممکن است همراه با اعمال سلیقة سیاسی و ایجاد محدودیت برای دولت باشد و موجب کاهش سرعت کارها شود.
نقد (6): نظارت بر تصویب و تفریغ بودجه
1. نمایندگان مجلس در تصویب و جذب بودجه ذی نفع هستند و ممکن است برای گرفتن امتیاز و اعتبار برای شهرستان خود، با وزرا تبانی و یا از مسئولان اجرایی هماهنگ با خود حمایت کنند.
2. تصویب بودجة کاری تخصصی و پیچیده است و ممکن است بسیاری از نمایندگان صلاحیت آن را نداشته باشند.
3. دیوان محاسبات علاوه بر نظارت، کار قضایی هم انجام می دهد؛ ولی قضاوت در صلاحیت مراجع قضایی است.
ششم. نظارت مشترک قوای سه گانه
نصب و عزل رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران با رهبر است و شورایی مرکّب از نمایندگان رئیس جمهور و رئیس قوّة قضاییه و مجلس شورای اسلامی (هر کدام دو نفر) بر این سازمان نظارت دارند (اصل175).
نقد
1. نظارت مشترک قوای سه گانه در هیچ یک از سازمان ها و نهادهای دیگر وجود ندارد و عملاً این نظارت مشترک کارایی زیادی ندارد؛ زیرا دو مرکز مهم سیاسی و تنها مرکز قضایی کشور همواره دارای منافع مشترکی نیستند و در جریانات سیاسی و انتخابات گوناگون وحدت نظر ندارند. بنابراین، در نظارت نیز وحدت نظر نخواهند داشت.
2. این نظارت بدون ضمانت اجرایی قوی و در حد نظارت اطلاعی خواهد بود.
3. ماهیت کار صدا و سیما فرهنگی به معنای عام است و نظارت سیاسی و یا قضایی بر کار فرهنگی، موجّه و کارامد نیست.
هفتم. نظارت شوراها
برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی، از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، ادارة امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می کنند (اصل100). به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیة برنامه های عمرانی و رفاهی استان ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها، شورای عالی استان ها مرکّب از نمایندگان شوراهای استان‌ها تشکیل می شود. نحوة تشکیل و وظایف این شورا را قانون معیّن می کند (اصل101).
نقد
1. این نظارت بسیار کلی است و تمام امور را دربر می گیرد؛ ولی از پشتوانه و ضمانت اجرایی برخوردار نیست.
2. نظارت شوراها با نظارت های دیگر تداخل دارد.
3. مرجع نظارت بر انتخابات شوراها در قانون اساسی ذکر نشده و بر اساس قانون عادی، به یک نهاد سیاسی و غیرمستقل، یعنی قوّة مقننه واگذار شده است.
هشتم. نقد و بررسی کلی نظارت در قانون اساسی
نظارت در قانون اساسی جمهوری اسلامی دارای ایرادهای متعددی است. در این قسمت، با یک نگاه کلی به نظارت در قانون اساسی، به برخی از مهم ترین ایرادهای کلی آن اشاره می شود:
ـ مغفول ماندن مبنای شرعی نظارت ها (امر به معروف و نهی از منکر)؛
ـ این نظارت با وجود دستور صریح حضرت امام خمینی ره اجرایی نشده است. حضرت امام دربارة تأسیس یک نهاد نظارتی مستقل، در سال 1358 خطاب به شورای انقلاب اسلامی فرمود: شوراى انقلاب اسلامى به موجب این مرقوم، مأموریت دارد ادارهاى به اسم امر به معروف و نهى از منکر در مرکز تأسیس نماید و شعبههاى آن در تمام کشور گسترش پیدا کند و این اداره مستقل و در کنار دولت انقلاب اسلامى است و ناظر بر اعمال دولت و ادارات دولتى و تمام اقشار ملت است.
و دولت انقلاب اسلامى مأمور است اوامر صادر شده از این اداره را اجرا کند. این اداره مأمور است در سراسر کشور، از منکرات به هر صورت که باشد جلوگیرى کند و حدود شرعی را تحت نظر حاکم شرعى یا منصوب از قبل او اجرا نماید و احدى از اعضاى دولت و قواى انتظامى حق مزاحمت برای متصدیان این اداره را ندارد و در اجراى حکم و حدود الهى احدى مستثنا نیست؛ حتى اگر ـ خداى نخواسته ـ رهبر انقلاب یا رئیس دولت مرتکب کاری شود که مستوجب حدّ شرعى است باید حد بر او جاری شود.(موسوی خمینی، 1378، ج9، ص213).
ـ ضعف ارتباط نهادهای نظارتی با رهبری؛ نهادهای نظارتی ارتباط مستقیم با رهبری ندارند؛ زیرا این نهادها زیرمجموعة قوای سه گانه هستند و ارتباط ضعیف و باواسطة نهادهای نظارتی با رهبری، موجب ضعف نظارت ها شده است.
ـ نبود مدیریت واحد؛ مدیریت واحدی در نظارت وجود ندارد و هر ناظری بدون ارتباط و هماهنگی با سایر ناظران نظارت می کند و این نیز موجب تداخل و تکرار نظارت می شود.
ـ نبود نظارت مستقل؛ نظارت بین نهادها و قوا تقسیم شده و نهادهای نظارتی به قوای مختلف وابسته اند و یک نهاد نظارتی مستقل از قوای سه گانه وجود ندارد.
ـ نبود نظارت تخصصی؛ نظارت ها تخصصی نیست. مجلس هم نظارت مالی دارد، هم نظارت سیاسی و هم بر انتخابات شوراها نظارت می کند. علاوه بر آن، برنامه یا دانشکده ای برای آموزش تخصصی ناظران وجود ندارد.
ـ هم عرض بودن نظارت؛ هیچ یک از نهادهای نظارتی در قوای سه گانه، نظارت طولی ندارد و ناظران هم عرض و در یک سطح هستند و در نتیجه، نظارت ها بی ثمر و یا کم ثمر است.
ـ نبود نظارت بر عملکرد برخی نهادها و قوا؛ بر عملکرد مجلس شورای اسلامی نظارتی اعمال نمی شود.
ـ تداخل نظارت ها؛ گاهی نظارت ها متعدد می شوند؛ مثلاً، نظارت مجلس عام است و قوّة قضاییه نیز ناظر بر حسن اجرای قوانین است.
ـ نظارت مشترک قوای گوناگون؛ نظارت بر صدا و سیما توسط قوای سه گانه اعمال می شود و این نظارت مشترک نمی تواند نظارتی مؤثر باشد. علاوه بر آن، قوّة قضاییه و قوّة مقننه به طور مشترک، بر قوّة مجریه نظارت می کنند و این نظارت مشترک موجب تداخل در نظارت و نظارت موازی می شود.
ـ تعدد وظایف برخی نهادهای نظارتی؛ برخی نهادهای نظارتی وظایف مهم دیگری نیز دارند و به همین سبب، نظارت دقیق و کاملی اعمال نمی شود؛ مانند مجلس که هم ناظر است و هم قانون گذار.
ـ تعدد مرجع برخی نظارت ها؛ بر اساس اصل نود و نهم، شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد. ولی نظارت بر انتخابات شوراها در این اصل قرار نگرفته و بر اساس قانون عادی، بر عهدة مجلس شورای اسلامی است.
مجلس نیز در این انتخابات ذی نفع است؛ زیرا پیروزی در انتخابات شوراها مقدمه ای برای پیروزی در انتخابات مجلس محسوب می شود. علاوه بر این، نبود ثبات نمایندگی، سیاسی بودن مجلس و تابع جریانات سیاسی بودن نمایندگان، دلیل بر فقدان صلاحیت آنها برای نظارت بر انتخابات شوراهاست.
ـ تعدد مراکز اطلاعاتی نهادهای نظارتی؛ هر یک از نهادهای نظارتی بر مبنای اطلاعات خود عمل می کند و اختلاف اطلاعات موجب تداخل و تکرار نظارت می شود.
ـ هزینة زیاد به سبب تعدّد مراکز نظارتی و کارهای موازی.
/102/825/م
منابع
سید رضی، نهج البلاغه، ترجمة محمد دشتی، نرم افزار باب العلم (کتابخانه حضرت علی علیه السلام)، مرکز تحقیقات رایانه ای حوزه علمیه اصفهان.
ابن ابی جمهور، محمد بن زین الدین، 1403ق، عوالی اللئالی العزیزیة فی الاحادیث الدینیة، قم، سید الشهداء.
ابن حیون، نعمان بن محمد، 1383ق، دعائم الاسلام، قاهره، دارالمعارف.
ابن منظور، محمد بن مکرم، 1405ق، لسان العرب، قم، أدب حوزة.
احمدی میانجی، علی، 1419ق، مکاتیب الرسول، تهران، دارالحدیث.
آذر نوش، آذرتاش، 1383، فرهنگ معاصر عربی _ فارسی، چ چهارم، تهران، نشر نی.
جوهری، اسماعیل بن حماد، 1407ق، الصحاح تاج اللغة وصحاح العربیة، بیروت، دار العلم للملایین.
حرعاملی، محمدبن حسن، 1414ق، تفصیل وسائل الشیعة الی تحصیل مسائل الشریعة، قم، مؤسسة آل البیت علیه السلام.
دهخدا، علی اکبر، 1373، لغت نامة دهخدا، تهران، دانشگاه تهران.
رازی، محمد بن ابى بکر ، 1415ق، مختار الصحاح، بیروت، دار الکتب العلمیة.
زبیدی، محمدبن محمد، بی تا، تاج العروس من جواهر القاموس، بیروت، مکتبة الحیاة.
طباطبایی، سیدمحمدحسین، 1374، المیزان، ترجمة سیدمحمدباقر موسوی همدانی، قم، جامعة مدرسین حوزة علمیه قم، 1374.
عاملی، جعفر مرتضی، 1415ق، الصحیح من سیرة النبی الاعظم صل الله علیه و آله، بیروت، دارالهادی.
فیروزآبادى، محمدبن یعقوب، بی تا، القاموس المحیط و القابوس الوسیط فی اللغة، بیروت، دار العلم للجمیع.
قاضی، سیدابوالفضل، 1383، حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى، چ دوازدهم، تهران، میزان.
کلینی، محمدبن یعقوب، 1388، الکافی، تهران، دار الکتب الاسلامیة.
مرتضایی، سید احمد، 1390، نظارت استصوابی یا استطلاعی، قم، مؤسسة آموزشی و پژوهشی امام خمینی ره.
مصباح، محمدتقی، 1388، نظریه حقوقی اسلام، چ سوم، قم، مؤسسة آموزشی و پژوهشی امام خمینی ره.
معین، محمد، 1362، فرهنگ فارسی، تهران، بی نا.
ملک افضلی اردکانی، محسن، 1382، نظارت و نهادهای نظارتی، تهران، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشة اسلامی، 1382.
موسوی خمینی، سیدروح الله، 1378، صحیفة امام، بی جا، مؤسسة تنظیم و نشر آثار امام خمینی ره.
نوری، میرزاحسین ، 1408ق، مستدرک الوسائل و مستنبط المسائل، بیروت، مؤسسة آل البیت علیه السلام.
سیداحمد مرتضایی: کارشناس ارشد حقوق عمومی مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره)
مسعود راعی، استادیار دانشگاه آزاد اسلامی واحد نجف آباد
منبع: معرفت حقوقی، سال سوم، شماره دوم، پیاپی 5
ادامه دارد...