vasael.ir

به گزارش خبرنگار وسائل، به دنبال پیروزی انقلاب اسلامی ایران و دگرگونی رژیم سیاسی در دوازدهم فروردین سال 1358، اقدامات عملی برای یک انقلاب فرهنگی نیز آغاز گردید. صدور فرمان امام خمینی(ره) در مورد تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی، نقطه آغاز یک حرکت فرهنگی محسوب می‌گردد. شورای مذکور در طول بیش از سه دهه فعالیت خود، اقدامات فراوانی در خصوص مسائل فرهنگی انجام داده و مصوبات زیادی را گذرانیده است.

در مورد جایگاه این شورا و ماهیت حقوقی مصوبات آن و نیز وظایف و کارکردهای آن چالش هایی در گذشته وجود داشته است. با رد بعضی از مصوبات مجلس شورای اسلامی توسط شورای نگهبان، به دلیل مغایرت آن با مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی این بحث اهمیت پیدا کرده است که با توجه به عدم ذکر شورای مذکور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیا این نهاد قانونی است؟ بر فرض که این نهاد قانونی باشد، آیا بر مصوبات آن اطلاق «قانون» می‌شود؟ مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در طبقه‌بندی منابع حقوقی در چه رتبه‌ای قرار می‌گیرد؟

آیا از دیدگاه موازین حقوقی، شورای نگهبان می‌تواند مصوبه مجلس را به دلیل ناسازگاری آن با مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی تایید نکند؟ آیا مجلس شورای اسلامی، می‌تواند مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را نسخ کند؟ سؤالات ذکر شده، اساسی و کاربردی است و لازم است از دیدگاه حقوق مورد بررسی قرار گرفته و پاسخ شایسته خود را بیابد.

در این نوشتار، دو مطلب به طور مجزا مورد بررسی قرار می‌گیرد: ابتدا جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی مطالعه می‌شود و سپس اعتبار مصوبات و میزان استحکام آن ارزیابی می‌گردد.

الف) جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی

شورای عالی انقلاب فرهنگی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پیش‌بینی نشده است و همین امر موجب شد که در جایگاه حقوقی این نهاد و اعتبار مصوبات آن مباحثی رخ نماید. عده ای در مقام دفاع از موجودیت و مشروعیت این نهاد گفته‌اند: شورای عالی انقلاب فرهنگی با فرمان امام خمینی(ره) و ولی امر مسلمین تشکیل شده است و همین موجب مشروعیت آن می‌شود.

اینان می‌گویند: مقام رهبری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از ولایت مطلقه برخوردار است و هر چه را که صلاح بداند مجاز است انجام دهد، هر چند که خارج از اختیارات مصرح در قانون اساسی باشد.

این بحث در مورد نهادهایی مانند دادگاه ویژه روحانیت و مجمع تشخیص مصلحت نظام (تا پیش از نهادینه شدن آن در قانون اساسی، در بازنگری سال 1368 نیز جریان دارد. بنابراین، بحث از مشروعیت و قانونی بودن شورای عالی انقلاب فرهنگی، در حقیقت بحث از گستره اختیارات رهبری و کیفیت اعمال آن در قانون اساسی است. به همین دلیل، تبیین موضوع اختیارات رهبری و کیفیت اعمال آن برای موضوع مورد بحث لازم خواهد بود.

گستره اختیارات ولی فقیه

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای مقام رهبری وظایف و اختیاراتی را پیش‌بینی کرده است. وظایف و اختیارات مقام رهبری را در اصول 110، 112، 113، 176 و 177 می‌توان مشاهده کرد. یکی از مسائل مطرح شده پیرامون اصول مربوط به ولایت فقیه، این است که آیا اختیارات رهبری در موارد مذکور در قانون اساسی منحصر است یا این که آنچه در قانون اساسی آمده از باب نمونه است و اختیارات رهبری فراتر از آنها است؟

بعضی معتقدند که آنچه در قانون اساسی جزء وظایف رهبری ذکر شده، به معنای آن است که این موارد را منحصرا رهبری باید انجام دهد و دیگران مجاز به دخالت در این موارد نیستند، نه این که اختیارات رهبری فقط همین موارد مذکور باشد.

عده‌ای دیگر، موارد ذکر شده را حصری دانسته و اقدامات رهبری در غیر این موارد را بر خلاف قانون اساسی می‌دانند. در استفساریه‌ای که البته پیش از بازنگری سال 1368 از شورای نگهبان در مورد مفاد اصل 110 و اختیارات رهبری به عمل آمده، این شورا به عنوان مرجع رسمی و قانونی تفسیر قانون اساسی نظریه اخیر را تایید کرده و پذیرفته است.

یکی از موضوعاتی که در بازنگری سال 1368 در دستور کار شورای بازنگری قرار گرفت، همین مساله اختیارات رهبری بوده است. بعضی از اعضای شورای مذکور معتقد بودند که باید در مورد اختیارات رهبری، جمله یا کلمه‌ای اضافه شود و شبهه محدود بودن اختیارات رهبری از بین برود.

آنان برای این منظور پیشنهاداتی نیز مطرح نمودند؛ مثلا گفتند: ذیل اصل یکصد و دهم اضافه شود: «و سایر وظایفی که در قانون اساسی و کتب فقه اسلامی بر عهده ولی امر مسلمین گذارده شد». این پیشنهاد نتوانست موافقت اعضاء را جلب کند، و رای نیاورد.

پیشنهاد دیگری که مطرح شد، افزودن قید «مطلقه» به متن اصل یکصد و هفتم، به شرح زیر بوده است: «. . . رهبر منتخب خبرگان، ولایت [مطلقه] امر و همه مسؤولیت های ناشی از آن را بر عهده خواهد داشت». این پیشنهاد نیز به تصویب نرسید. در نهایت، پیشنهاد الحاق قید «مطلقه» به متن اصل پنجاه و هفت به تصویب رسید .

این پیشنهاد به تصویب رسید و در حال حاضر متن فوق، اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی محسوب می‌گردد. به موجب این اصل ولی فقیه از اختیارات گسترده و ولایت مطلقه (به بیانی که خواهد آمد) برخوردار می باشد.

مفهوم ولایت مطلقه فقیه

این که ولایت مطلقه از دیدگاه فقهی چه نسبتی با ولایت عامه دارد باید در جای خود مورد بررسی قرار می‌گیرد. مقصود امام خمینی(ره) از اصطلاح ولایت مطلقه، همسانی اختیارات فقیه با اختیارات رسول خدا و ائمه معصومین(ع) می‌باشد. اختیارات ولی فقیه در حوزه امور عمومی، همان اختیارات پیامبر(ص) و امیرالمؤمنین(ع) در امر حکومت‌داری است.

ایشان در پاسخ به این اشکال که فضایل اهل بیت به مراتب بیشتر از فضایل فقیه است، با این حال، چگونه می‌توان پذیرفت که اختیارات ولی فقیه، برابر با اختیارات آنان باشد، گفته اند: «این توهم باطل و غلط است. زیادی فضایل معنوی اختیارات حکومتی را افزایش نمی دهد.»

ایشان همچنین در واکنش به سخنان خطیب جمعه تهران که اختیارات حاکم اسلامی را در چارچوب احکام اسلام دانسته‌اند، فرمودند: حکومت از احکام اولیه اسلام بوده و بالاتر از نماز، روزه و حج است و در صورت لزوم، برای حفظ حکومت دینی می توان بعضی از احکام را به طور موقت تعطیل کرد.

آنچه اختیارات حاکم اسلامی را محدود و مقید می‌کند، «مصلحت» اسلام و مسلمین است، یعنی حاکم اسلامی حق ندارد تصمیمی بر خلاف مصالح اسلام و مسلمین اتخاذ نماید و از سوی دیگر هر چه که مصلحت اسلام و مسلمین اقتضا کند او مجاز به انجام دادن است.

آنچه که گفته شد، دیدگاه فقهی امام خمینی(ره) است. حال باید دید که ولایت مطلقه در قانون اساسی با دیدگاه امام خمینی(ره) هماهنگ است یا با آن تفاوت دارد. به نظر می‌رسد که اعضای شورای بازنگری قانون اساسی نیز از ولایت مطلقه، همین معنا را اراده کرده اند. وقتی بحث ولایت مطلقه در جلسات شورا مطرح شد، یکی از اعضا از رئیس جلسه (آیت الله مشکینی) می‌خواهد که این اصطلاح را معنا کند تا با آگاهی از مفهوم آن رای دهند. رئیس جلسه در پاسخ می گوید: «مراد از ولایت مطلقه همان ولایتی است که امام(ع) بر جامعه دارد».

بیان فوق از سوی اعضای حاضر تلقی به قبول شده و کسی با آن مخالفت نکرد و نظر دیگری در قبال آن طرح نشد. بنابراین، ولایت مطلقه در قانون اساسی به همان معنایی است که امام خمینی(ره) بیان کرده‌اند؛ یعنی تداوم ولایت پیامبر(ص) و ائمه(ع)، همان که در مقدمه قانون اساسی آمده است.

کیفیت اعمال ولایت مطلقه فقیه

در مباحث گذشته بیان شد که از نظر قانون اساسی، رهبری دارای ولایت مطلقه است و گفته شد که ولایت مطلقه به معنای تداوم ولایت رسول خدا(ص) و برخورداری مقام رهبری از اختیاراتی همسان با اختیارات پیامبر است. سؤالی که در این خصوص قابلیت طرح دارد این است که آیا از نظر قانون اساسی، اعمال ولایت، ضابطه‌مند است؟ به دیگر سخن، آیا مقام رهبری ملزم است ولایت مطلقه خود را با توجه به مقررات قانونی اعمال کند، یا این که قانون نمی تواند او را مقید سازد؟ پاسخ به این سؤال نیز در نتیجه گیری حائز اهمیت است.

در مورد این مطلب، از سخنان عده ای برمی آید که آنان مقام رهبری را فراتر از قانون اساسی می‌دانند و معتقدند که مقررات قانونی برای غیر رهبری پیش‌بینی شده است. از این رو او مجاز است هر طور که صلاح می داند عمل کند. دلایلی که این گروه برای مدعای خود ارائه می‌کنند جنبه فقهی دارد. روشن است که برای یک مدعای حقوقی، دلیل حقوقی لازم است. قانون اساسی تصریح می کند که «رهبری در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است».

در مقابل نظریه نخست، عده‌ای می‌گویند: قانون اساسی، رهبر را ملزم کرده است که ولایت مطلقه خود را با توجه به مقررات قانونی اعمال کند. به این صورت که اختیارات مربوط به امور قانونگذاری را از مجرای قوه مقننه، اختیارات مربوط به مسائل اجرایی را از طریق قوه مجریه و اختیارات قضایی را از طریق قوه قضاییه اعمال کند.

اینان در این خصوص به اصل 57 اشاره می کنند و می گویند: در اصل پنجاه و هفتم، پس از عبارت «ولایت مطلقه امر» آمده است «بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند». از این سیاق فهمیده می شود که اطلاق ولایت فقیه به اصول آینده قانون مقید شده است. بنابراین، مقام رهبری مجاز نیست به طریقی غیر از مقررات پیش بینی شده اعمال ولایت کند.

استدلال مذکور ناتمام است و با تامل در متن اصل پنجاه و هفت ضعف آن روشن می‌شود. برای تبیین مطلب لازم است به متن آن توجه شود. اصل یاد شده می‌گوید: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه، و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند».

مقصود از اصول آینده، اصول 58، 59، 60 و 61 است. اصل پنجاه و هفت در خصوص این که رهبری ولایت خود را چگونه اعمال می کند ساکت بوده و حکمی ندارد. عده ای از روی اشتباه عبارت «اعمال می‌گردند» را که به صورت فعل جمع و مربوط به قوای حاکم است، به صورت مفرد (اعمال می گردد) قرائت کرده و آن را به ولایت مطلقه مربوط دانسته و چنین نتیجه گرفته‌اند که: ولایت مطلقه بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردد.

بعضی از اعضای شورای بازنگری با برداشت ناصواب از متن اصل پنجاه و هفت و این تصور که اگر قید «مطلقه» به این اصل ملحق شود بین خواسته طرفداران ولایت مطلقه و مخالفین آن جمع شده، به این پیشنهاد رای داده‌اند. به گمان آنان، با این پیشنهاد هم ولایت مطلقه پذیرفته شده است و هم سازمان حکومتی و اصول قانون اساسی حفظ شده است! در حالی که اگر قید مطلقه به اصل یکصد و هفتم ملحق شود مفید این معنا نخواهد بود. همانطور که اشاره شد، این برداشت صحیح نمی باشد. بعضی دیگر از اعضای شورای بازنگری متوجه این مساله بوده و به آن تنبه داده‌اند. با این وجود، بعضی از اعضا با همین برداشت به آن رای داده‌اند.

با دقت در مجموع اصول مربوط به رهبری و نیز مشروح مذاکرات شورای بازنگری معلوم می‌شود که قانون اساسی راه میانه‌ای را برگزیده و یک مبنای منطقی و قابل قبولی دارد. برای تبیین مبنای قانون اساسی لازم است به این مطلب توجه شود که موارد اعمال ولایت به دو دسته قابل تقسیم است:

الف) مواردی که قانون اساسی نسبت به آن ساکت بوده و هیچ ضابطه‌ای ندارد؛ مانند انتصاب ائمه جمعه، انتصاب نمایندگانی در دانشگاه ها و نیروهای مسلح و . . .

ب) مواردی که قانون اساسی نسبت به آن، مقرراتی را پیش‌بینی کرده است.

تصمیماتی که مقام رهبری در موارد نوع نخست اتخاذ می‌کند و اقداماتی که انجام می‎دهد با هیچ یک از مقررات قانونی برخورد ندارد و مشکلی هم پیش نمی‌آید؛ زیرا در این گونه موارد، قانونی وجود ندارد تا عمل رهبری نقض قانون باشد، اما در مواردی که قانون ضوابطی پیش‌بینی کرده، باید بین شرایط عادی و موارد اضطرار و بحرانی تفاوت قائل شد. در شرایط معمولی، مقام رهبری قانون اساسی را رعایت می‌کند و از مجاری قانونی اعمال ولایت می‌کند، اما در شرایط اضطراری و بحرانی قانون اساسی ضابطه ویژه‌ای دارد.

نتیجه مطالب گذشته این است که در شرایط معمولی، مقام رهبری از مجاری قانونی اعمال ولایت می‌کند  تنها در صورتی بر خلاف آن عمل می شود که شرایط زیر موجود باشد:

- نظام دچار معضلی شده باشد.

- راه حل عادی برای حل معضل وجود نداشته باشد.

در این شرایط، قانون اساسی به مقام رهبری اجازه داده است که از طریق مشاوره با مجمع تشخیص مصلحت نظام، راه حل مناسبی را برای حل مشکل بیابد. بنابراین، اعمال ولایت برخلاف مقررات قانونی در موارد استثنایی مجاز است.

مبنای مشروعیت شورای عالی انقلاب فرهنگی

از مجموع مطالب گذشته معلوم شد: اولا مقام رهبری از نظر قانون اساسی دارای ولایت مطلقه است. ثانیا ولایت مطلقه به معنای تداوم ولایت پیامبر(ص) و ائمه معصومین(ع) و اختیارات گسترده در حوزه امور عمومی است. ثالثا راه اعمال ولایت مطلقه مجاری قانونی است به جز در موارد ضروری و اضطراری.

از این مطالب سه گانه استفاده می شود که موجودیت شورای عالی انقلاب فرهنگی را نمی‌توان به طور کلی با قانون اساسی مغایر دانست و گفت: مقام رهبری مجاز نیست تحت هیچ شرایط، علاوه بر نهادهای قانونی، نهادی را تاسیس کند. اگر شرایط مذکور در بند 8 اصل 110 فراهم باشد؛ مقام رهبری می تواند اقدام کند.

باید به یک نکته اساسی در رابطه با نهادهایی مانند نهاد شورای عالی انقلاب فرهنگی توجه کرد و آن این که این گونه نهادها با نهادهای مذکور در قانون اساسی تفاوت ماهوی دارند؛ زیرا نهادهای مذکور در قانون اساسی از دوام و ثبات نسبی برخوردارند و تا زمانی که قانون تغییر نکند، وجود خواهند داشت، در حالی که نهادیی مانند نهاد مورد بحث، مادام المصلحة یا مادام الضرورة است.

این نهادها تا زمانی فعالیت می‌کنند که مصلحت یا ضرورت ایجاب کند و شرایط بند 8 اصل 110 وجود داشته باشد. هرگاه شرایط عوض شود و مصلحت یا ضرورت از بین برود، باید بر اساس قانون و به روال عادی عمل شود.

ب) جایگاه حقوقی مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی

یکی از مهمترین مباحث در مورد شورای عالی انقلاب فرهنگی این است که جایگاه حقوقی مصوبات آن کجاست و در کجای سلسله مراتب قوانین قرار می‌گیرد. شورای عالی انقلاب فرهنگی ایجاد قاعده حقوقی می‌کند و مصوبات آن باید توسط مراجع ذی ربط اجرا شود، لکن مساله مهم این است که رابطه شورای مذکور و مصوبات آن با مجلس شورای اسلامی و مصوبات آن چیست؟

آیا مجلس شورای اسلامی می‌تواند در موردی که شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوبه‌ای دارد قانونگذاری کرده و مصوبات شورا را نقض کند؟ آیا در مورد مسائل فرهنگی، شورای عالی انقلاب فرهنگی مافوق مجلس شورای اسلامی محسوب شده و مصوبات آن از مصوبات مجلس بالاتر است؟

برای پاسخ به سؤالات مذکور، لازم است قانون را معنا کنیم. حقوقدانان در تعریف قانون گفته‌اند: «دستور کل‌‌ای که مرجع صالح انشا کرده و در مجالس قانونگذاری تصویب و سپس به توشیح مرجع صلاحیت‌دار برسد.» و نیز گفته‌اند: «امروزه هر گونه قاعده‌ای با هر گونه ماهیت درون ذاتی که از اندام ویژه تقنین برخاسته باشد، همان قانون است.»

تردیدی نیست که مصوبات شورای عالی، دستورهای لازم‌الاجرا محسوب می‌گردند، لکن توسط مرجع رسمی قانون‌گذاری تصویب نشده و از اندام ویژه تقنین برخاسته نشده است. از نظر قانون اساسی «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می شود و مصوبات آن، پس از طی مراحلی . . . برای اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ می گردد».

علاوه بر آن، در مورد مصوبات شورای عالی، اصل نظارت شورای نگهبان اعمال نمی‌گردد و این مرحله قانونی رعایت نمی‌شود. بنابراین، مصوبات شورای عالی، هم در مرجع تصویب و هم در طی مراحل قانونی با قانون به معنای خاص تفاوت دارد. این مصوبات گرچه قواعد حقوقی لازم‌الاجرا هستند، لکن قانون به معنای خاص و دقیق کلمه محسوب نمی‌گردند.

این بیان با تلقی شورای عالی از مصوبات این نهاد نیز سازگاری دارد. شورای عالی در هشتاد و هشتمین جلسه خود (1365/7/15) مقرر داشته است: «باید به دولت رسما و کتبا اطلاع داده شود که مصوبات شورای عالی در حکم قانون است».

اگر مصوبات شورای عالی در حکم قانون است (نه قانون)، در این صورت در سلسله مراتب منابع حقوق در مرتبه ای پایین تر از قوانین مصوب مجلس قرار می‌گیرد.

این نکته را نباید از نظر دور داشت که اگر مصوبه‌ای از مصوبات شورای عالی به دلیل اهمیت ویژه آن، به تایید مقام رهبری برسد، در این صورت، این مصوبه در دسته فرامین رهبری و احکام حکومتی قرار می‌گیرد و به همین دلیل از جهت سلسله مراتب، از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی بالاتر خواهد بود.

مقام رهبری بر اساس قانون اساسی، شخص اول مملکت است و فرامین او نیز بر مصوبات مجلس شورای اسلامی برتری دارد. حکم حاکم اسلامی، حکم شرعی محسوب می‌گردد که اعتبار هر مصوبه‌ای منوط به عدم مغایرت با آن است. شورای نگهبان در مقام اظهار نظر پیرامون مصوبات مجلس شورای اسلامی، باید مغایر نبودن این مصوبات را با قانون اساسی و احکام شرعی (از جمله فرامین رهبری) بررسی کند.

ممکن است گفته شود: شورای عالی انقلاب فرهنگی به فرمان ولی فقیه تشکیل شده است. بنابراین، تمامی مصوبات این نهاد به رهبری منتسب بوده و جزء احکام حاکم اسلامی محسوب می‌گردد. این سخن قابل پذیرش نیست. فرمان تاسیس یک نهاد هیچ ملازمه‌ای با تایید تمامی مصوبات آن ندارد.

این سخن مانند آن است که گفته شود: اشخاص و گروه‌هایی که از طرف مقام رهبری برای کاری منصوب شده‌اند، یا نهادهایی که زیر نظر رهبری فعالیت می‌کنند، تمامی فعالیت‌های آنان نیز به رهبری منسوب بوده و مورد تایید او است. این سخن تبعاتی دارد که کمتر کسی حاضر است آن را بپذیرد.

از آنچه گذشت روشن شد که جز مصوبات مورد تایید مقام رهبری، سایر مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در رتبه ای پایین تر از مصوبات مجلس شورای اسلامی قرار دارد./702/241/ح

علی علوی