مقدمه
پذیرش و نهادینه سازی اصل مشروع و مترقی ولایت فقیه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آثار زیادی را در پی داشته است. شأنیت ولایی یافتن و مشروعیت حکومت، ناشی شدن همه مسؤولیت های نظام از ناحیه ولایت فقیه، تشخیص مصالح نظام و صدور احکام ثانوی متناسب با مصالح، تفوّق و نظارت رهبری نسبت به سایر قوا، داشتن اختیارات وسیع و مهم اجرایی و قضایی و...، از آثار شرعی و حقوقی اصل ولایت فقیه به شمار می آید. تمام این آثار، به گونه ای در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیش بینی شده است.
اختیار صدور احکام ولایی یا حکومی از سوی رهبر، یکی دیگر از آثار و نتایج شرعی پذیرش اصل ولایت فقیه است. ولی فقیه بر اساس این اختیار که از ناحیه شارع مقدس به او تفویض شده، گاهِ ضرورت و اقتضاء، حکم ولایی مقتضی صادر کرده و جلوه ای از ولایت خود بر امور و شؤون کشور را نمایان می کند. تاریخ پس از انقلاب اسلامی ایران، بارها شاهد اجرای این اختیار از سوی ولی فقیه بوده است؛ اما با این حال، در هیچ یک از اصول قانون اساسی این اختیار به صراحت برای رهبر، شناخته نشده است. ازاین رو، این امر ممکن است موجب تردید در اختیار قانونی رهبر در صدور احکام حکومی شود.
این نوشتار در صدد آن است تا با استناد به قانون اساسی، جایگاه احکام ولایی را در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تبیین کرده و برای اختیار رهبر در صدور این احکام، جایگاه حقیقی و قانونی ترسیم نماید. قبل از آن شایسته است، نیم نگاهی به مفهوم حکم حکومی یا ولایی و انواع و ویژگی های آن بیندازیم. آنچه در این مجال می آید، چارچوب نظری این تحقیق را نیز شکل می دهد.
الف) مفهوم، انواع و ویژگی های حکم حکومی
1. مفهوم حکم حکومی
در کلام فقها، نسبت به تعریف و مفهوم حکم حکومی یا حکومتی که به آن حکم سلطانی(امام خمینی، 1385ق، ج1، ص59؛ همو، 1415ق، ج5، ص522)، حکم ولایی و حکم نظامی (علیدوست، 1388، ص685)، نیز گفته می شود و عناصر نهفته در آن اختلافاتی به چشم می خورد.[1] به طور خلاصه می توان گفت حکم ولایی یا حکومتی عبارت است از: «فرمانهای جزئی پیامبر صلی الله علیه و آله و امام علیه السلام به اعتبار منصب حکومت داری. به عبارت دیگر، احکام حکومتی آن دسته از احکام جزئی و اجرایی است که از جانب پیامبر اکرم صلی الله علیه و آله و امامان معصوم علیه السلام در منصب حکومت و به منظور اجرای احکام کلی الهی صادر می گردد».[2]
بدیهی است که این منصب و اختیار صدور این گونه احکام به استناد ادلّه ولایت مطلقه فقیه، قابل سرایت به ولی فقیه نیز هست. منظور از جزئی بودن حکم حکومی آن است که در موارد اجرایی خاص و ویژه که نیاز به تعیین تکلیف و اصدار حکم خاص باشد، حاکم اسلامی ـ اعم از معصوم یا ولی فقیه ـ دست به صدور آن می زند.
یکی از فقها در مقام تبیین حکم حکومتی، می گوید:
فقها، سه منصب غیر از منصب نبوت را برای پیامبر صلی الله علیه و آله و به تبع ایشان، برای سایر معصومان علیه السلام برشمرده اند: 1. منصب تبلیغ احکام دین؛ 2. منصب حکومت؛ 3. منصب قضاوت. رسول اکرم صلی الله علیه و آله احکام کلی الهی را که مربوط به همه شؤون زندگی انسانها بوده و از جانب خداوند صادر شده بوده، به مردم ابلاغ می نمود؛ اما چون اجرای همه احکام جز از راه به دست گرفتن حکومت میسّر نبود، پیامبر و برخی از معصومان، برای اجرای آنها، بعد از تشکیل حکومت، دستورهایی را صادر می نمودند؛ مانند حکم به جنگ و صلح و اجرای احکام حدود و تعزیرات و غیره که [همگی] از شؤون حاکم و حکومت داری است. این احکام را احکام حکومتی می گویند که در واقع در طول احکام الهی قرار گرفته است، نه در عرض آنها (مکارم شیرازی، 1428ق، ج3، ص285-284).
ایشان در ادامه به منظور تسرّی دادن اختیار صدور حکم حکومتی به ولی فقیه در دوران غیبت، با نامیدن این احکام به عنوان «احکام ولی فقیه» بیان نموده است:
احکام ولی فقیه، به آن دسته از احکام جزئی اطلاق می شود که فقیه جامع الشرائط در زمان غیبت معصوم علیه السلام به منظور اجرای احکام کلی الهی و تطبیق آنها بر مصادیقشان جعل می کند؛ مانند نصب کارگزاران اجرایی کشور، گرفتن مالیات، اجرای حدود و تعزیرات و حل دعاوی. ... برای اجرای احکام کلی الهی، تشکیل حکومت لازم است. در زمان غیبت، این وظیفه بر عهده فقیه جامع الشرائط قرار داده شده است. تمام احکامی [را] که ولی فقیه در این چارچوب صادر می کند، احکام ولایی (حکومتی) یا احکام ولی فقیه می نامند (همان).
وی در جایی دیگر، حاکم اسلامی را مقید به اجرای احکام اولیه و ثانویه یا احکام شرعی الهی ندانسته و برای او حکم مستقلی، تحت عنوان «حکم ولایی» که ترکیبی از احکام تشریعی و احکام اجرائیه است و در طول احکام اولیه و ثانویه قرار دارد، شناسایی کرده است (همو، 1422ق، ص498) و در مقام توضیح آن می گوید:
احکام اولیه، مثل وجوب نماز و زکات و جهاد و احکام ثانویه، مثل نفی ضرر و حرج و لزوم حفظ نظام، احکام کلی الهی و قوانین عام شرعی اند؛ اما حکم ولایی، حکم جزئی از ناحیه حاکم است که از تطبیق قوانین کلی الهی بر مصادیق جزئی آنها حاصل می شود؛ مثلاً فقیهی که حکم می کند به اینکه استعمال تنباکو در این زمان به منزله جنگ با امام زمان (أرواحنا فداه) است در حقیقت، نگاه به حکم شرعی کلی الهی دارد و آن عبارت است از اینکه هر چیزی که سبب تضعیف مسلمین و کاهش شوکت و اسارت ایشان در دست کفار شود، به منزله محاربه با امام زمان(عج) است که به نظر صحیح میرزای شیرازی، استعمال تنباکو در زمانی خاص، مصداقی از این حکم کلی بوده که موجب صدور این حکم ولایی شده و هرگاه این علت برطرف شد، حکم به جواز استعمال می دهد؛ چون موضوع عوض شده است (همان).
بعضی محققان با اعتقاد به اینکه یکی از مشخصه های حکم حکومی، «تداوم نسبی و رسمیت یافتن» آن است، احکامی مثل حکم میرزای شیرازی به تحریم تنباکو را به دلیل نداشتن این خصیصه، حکم حکومی ندانسته و این گونه احکام را حکم ثانوی می دانند (معرفت، 1377، ص174)؛ در حالی که به نظر می رسد در این مقام، نمی توان این ویژگی را از ممیزات حکم حکومی، به شمار آورد؛ چه آنکه اصولاً فقیه صادرکننده حکم تحریم تنباکو در مقامی نبوده است که حکم وی، رسمیت پیدا کرده و مثلاً به عنوان قانون لازم الاجراء تلقی شود.
2. گونه های حکم ولایی
آیه الله مکارم شیرازی، تقسیم جامعی از احکام حکومتی حاکم، ارائه می دهد.[3] ایشان اقسام این گونه احکام را به شرح زیر بر می شمارد:
1-2. احکام مربوط به نصب فرماندهان نظامی و کارمندان ادارات. این دسته از احکام ولایی، «احکام انشایی» هستند.
2-2. احکام مربوط به تطبیق احکام کلی (اولی) بر مصادیق جزئی؛ مثل دستور به جمع آوری زکات و خمس و صرف آ نها در جای خود یا آمادگی قوا برای جنگ با دشمنان.
3-2. احکام ولایی که مربوط به تطبیق احکام
کلی ثانوی بر مصادیق آن می شود؛ مثل الزام به انجام اعمالی که موجب حفظ نظام می شود، مانند تحریم برخی معاملات و تجارات با بیگانگان؛ اگرچه به عقیده نگارنده مقاله، «حفظ نظام» به خودی خود از احکام اولیه اسلامی است.
4-2. احکامی که در جهت برطرف کردن ستم ستمکاران و تجاوز برخی به برخی دیگر صادر می شود؛ مثل دستور به گشودن انبارهای محتکران و فروش کالاهای آن به مردم و قیمت گذاری کالاهای ضروری آنها.
سرانجام، وی محور اصلی گونه های شمرده شده را احکام کلی الهی اولی و ثانوی که در کتاب و سنت وارد شده، دانسته و معتقد است هیچ موردی از احکام حکومی یافت نمی شود که از دایره این احکام خارج شده باشد. به این ترتیب، والی اسلامی نمی تواند احکامی در عرض احکام الهی صادر کند؛ بلکه آنچه وی حکم می کند، احکامی است در طول احکام اولی و ثانوی. به عقیده این فقیه، فلسفه چنین محدودیتی که برای معصومان نیز وجود دارد، نظریه اتمام و اکمال دین و احکام آن از ناحیه شارع مقدس است (مکارم شیرازی، 1422ق، ص500).
نکته قابل ذکر در خصوص تقسیم بندی فوق آن است که این تقسیم بندی، ناظر به وضعیت فعلی و منطبق با قانون اساسی جمهوری اسلامی که وظایف و اختیارات ویژه ای را برای رهبر بر شمرده است، نمی باشد؛ چه آنکه اگر حل اختلاف قوای سه گانه (بند 7 اصل 110) و حل معضلات نظام (بند 8 اصل 110) و سایر موارد مصرّح در قانون اساسی را که مربوط به وظایف ولایی ولی فقیه است، از مصادیق احکام حکومی بدانیم، یا تحت اقسام برشمرده شده فوق قرار نمی گیرد یا آنکه به روشنی چنین امکانی وجود ندارد.
3. ویژگی های حکم ولایی
در جمع بندی مطالب فوق و با توجه به تعاریف ارائه شده برای حکم ولایی، می توان اوصاف زیر را برای آن در مقایسه با احکام شرعی اولی و ثانوی برشمرد. خاطرنشان می شود که این ویژگی ها حصری نیستند و می توان موارد دیگری را نیز به آنان افزود؛ مواردی همچون:
1-3. احکام ولایی، احکام اجرایی جزئی هستند که در جهت اجرای احکام الهی اولی یا ثانوی، صادر می شوند.[4]
2-3. بحث از احکام ولایی، همواره یک بحث موضوعی است؛ زیرا این احکام در جهت اجرای احکام کلی الهی هستند. پس ولی فقیه از این جهت که در مقام افتاء قرار دارد، باید احکام کلی (حکم اولی یا ثانوی) را از کتاب و سنت استخراج کند و از این جهت که والی و حاکم است، وظیفه دارد حکم ولایی را از طریق تطبیق جزئیات بر کلیات، استخراج نماید.
3-3. احکام ولایی در طول احکام شرعی اولی و ثانوی قرار دارد، نه در عرض آنها (همان، ص502-501)، بدین ترتیب، صدور این نوع حکم، تشریع محسوب نمی شود. بر همین مبنا یکی از فقها به منظور تمایز بین این حکم و سایر احکام شرعی، عنوان «مقررات» را به جای حکم حکومی یا ولایی پیشنهاد داده است (سبحانی، 1419ق، ص269).
4-3. حکم ولایی بر فتوای مجتهد، تقدم دارد. در این مورد در ادامه، بیشتر توضیح خواهیم داد.
5-3. ویژگی یا شرط دیگری که باید افزود، آن است که حکم حکومی با هدف رعایت مصلحت عمومی و برقراری نظم و حفظ نظام اجتماع و اسلام صادر می شود (نایینی، 1424ق، ص134؛ معرفت، 1377، ص174 و طباطبایی، 1362، ص65) و لازم است حاکم اسلامی در صدور این گونه احکام، این هدف اساسی را مدّ نظر قرار دهد. با این توضیح که چون صدور حکم حکومی با هدف حفظ نظام که خود از بزرگ ترین مصلحت های جامعه بشری است، صورت می گیرد، ضرورت می یابد که در صدور کلیه احکام حکومتی و اجرایی، مصلحت عمومی مراعی واقع گردد.
این ویژگی در سایر احکام نیز وجود دارد؛ اما در مورد این حکم، از وضعیت ممتازی برخوردار است. به این بیان که ممکن است احکام اولی و ثانوی، پیرامون فرد یا جامعه باشد؛ در حالی که احکام ولایی، فقط ناظر به اجتماع است. وجه این امر نیز آن است که اصولاً مدیریت جامعه با ولیّ است.
یکی از محققان، پس از بحث فراگیر در زمینه حکم حکومتی، سرانجام در یک جمع بندی، مبنا و هدف کلی و ویژگی اساسی حکم حکومتی را «حصول مصلحت مکلّفان، حفظ نظام و پیشگیری از هرج و مرج و اختلال نظام» دانسته است (علیدوست، 1388، ص693). این امر، همان وجه اجتماعی این گونه از احکام است.
6-3. با توجه به اینکه ملاک و مبنای صدور احکام ولایی، «مصالح عمومی» است، طول مدت اعتبار آن، تا بقای ملاک و مبنا یا همان مصالحی است که حکم حکومی بر آن بنا شده است (سبحانی، 1419ق، ص269؛ طباطبایی، 1362، ص65). برخی این مصالح موقتی را همان «حوادث واقعه یا مصالح مقتضیه» نامیده اند و احکام حکومی را از احکام متغیره که تابع تغییرات زمان و مکان است، معرفی کرده اند (معرفت، 1377، ص174). می توان این ویژگی را «تداوم نسبی یا موقتی بودن» حکم حکومتی نامید.
7-3. احکام حکومی نباید هیچ یک از احکام شرعی اولی یا ثانوی را نقض کند. توضیح آنکه حاکم جامعه اسلامی در مقام صدور احکام جزئی اجرایی یا همان احکام حکومتی نمی تواند بر خلاف احکام شرعی، حکم صادر کند. بر همین مبنا، می توان نتیجه گرفت که احکامی از این دست که به منظور حفظ نظام صادر می شود، همواره باید با مبانی دینی و احکام شرعی، منطبق بوده و بر خلاف آنها نباشد، مگر آنکه بر حسب قاعده عقلی تقدیم اهمّ بر مهمّ، حکم و کار خلاف شرع در مقایسه با حفظ مصلحت عمومی و نظام، جزئی و کم اهمّیت باشد. در این صورت، صادرکردن این احکام توجیه شرعی دارد و از باب قاعده مزبور، حکم ولایی بر سایر احکام شرعی، مقدم است و اصولاً غیر شرعی محسوب نمی شود.
با تأمل در منابع فقهی، علاوه بر ویژگی های فوق، می توان موارد دیگری را نیز افزود که از حوصله و موضوع این مقاله خارج است.
4. جایگاه و اعتبار حکم حکومی در فقه
پیش از این به تفوّق حکم حکومی، نسبت به فتاوای فقها اشاره شد. این برتری به این معنا است که اگر بین حکم ولایی و فتوای مجتهدان، تزاحم وجود داشته باشد، حکم ولایی بر فتوا برتری و تقدم دارد (سیفی مازندرانی، 1387، ج3، ص29). فقها در مورد تفوق این حکم بر فتاوا و وجوب امتثال آن بر هر مکلف و فقیهی نیز فتوا داده اند (امام خمینی، 1375، ص124؛ همو، 1424ق، ج1، ص34، سؤال52 و ص37، سؤال64؛ خامنه ای، 1420ق، ص14، سؤال65؛ جوادی آملی، 1383، ص468)؛ اگر چه فقیه یا مکلف اصولاً اصل ولایت فقیه را قبول نداشته باشد.
برخی از صاحب نظران، حتی نقض حکم حکومتی، توسط خود والی و حاکم را نیز، جایز ندانسته اند. به این دلیل که حاکم اسلامی، فقط مجری احکام است و او نیز مشمول قانون الهی و تابع محض آن است. به نظر ایشان، پیروی از حکم ولایی حاکم اسلامی بر همه لازم است، مگر آنکه یقین وجدانی به اشتباه آن حکم حاصل شود (جوادی آملی، 1383، ص469).
در مقام بیان علت برتری حکم حکومتی بر احکام و فتاوا، گفته شده است:
این تقدم و برتری از این جهت است که پایان یافتن خصومت ها و حفظ نظام و اجرای حدود و ریشه کن کردن ماده اختلاف و فساد، متوقف بر نفوذ حکم [حاکم] است. در غیر این صورت، سنگ روی سنگ، بند نمی شود و همواره مردم در درگیری و منازعه هستند. این امر، موجب فساد و اختلال در نظام زندگی مردم می شود(سیفی مازندرانی، 1387، ج3، ص29).
در این سخن نیز به صراحت به وجه برتری و هدف از اصدار احکام حکومی از سوی ولی فقیه، اشاره شده است. بر این اساس، محور و هدف اصلی صدور این گونه احکام، «حفظ نظام و جلوگیری از اختلال نظام» و به عبارت دیگر، «مصالح عمومی» است.
محقق نایینی، با نامیدن احکام حکومی به «الزامات قانونی»، معتقد است این احکام که از ناحیه مأذونین خاص یا عام ولی امر در زمان غیبت، صادر می شود، لازم الاجراء بوده و لذا مخالفان این الزام را بی اطلاع از متقتضیات اصول مذهب برمی شمرد (نایینی، 1424ق، ص135).
به این ترتیب، نتیجه می گیریم که جایگاه حکم حکومی از لحاظ رُتبی در طول احکام اولیه و ثانویه است، مگر آنکه موضوع حکم حکومی، مصلحت اهم جامعه و عموم مردم باشد که در این صورت، هنگام تزاحم بین این احکام و احکام اولی و ثانوی بر آنها تقدم می یابد و از لحاظ ماهوی، ضوابط و مقررات و الزامات قانونی است که از ناحیه والی، صادر می شود. اهمیت و اعتبار آن نیز از آنجا ناشی می شود که اولاً: به موجب آیه شریفه «أَطِیعُواْ اللّهَ وَرَسُولَهُ» (انفال(8): 1)، مشروعیت حکم حکومی را شارع مقدس بدان بخشیده است (امام خمینی، 1375، ص83). ثانیاً: این حکم، مقدمه واجب دیگری تحت عنوان «حفظ نظام»، واقع شده که اتیان آن نیز فی نفسه واجب است.
ب) قانون اساسی و اختیار صدور حکم ولایی از سوی رهبر
پس از آشنایی گذرا و اجمالی با مفهوم، انواع و ویژگی های حکم ولایی و مفروض دانستن اینکه صدور احکام ولایی از سوی والی اسلامی با هدف حفظ مصالح نظام و منافع عمومی، اختیاری است که شارع مقدس برای او به رسمیت شناخته است، اکنون جای آن است که بررسی کنیم در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، این اختیار از چه جایگاه و توجیه حقوقی برخوردار است و آیا اصولاً می توان با استناد به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار ولی فقیه در صدور این گونه احکام را قانونی دانست؟ بدیهی است پیش فرض ما در این بحث، مشروعیت این اختیار و اعتبار احکام صادرشده از سوی ولی فقیه است و آنچه پس از این می آید، ترسیم محمل قانونی برای آن است.
در این قسمت از تحقیق، طی دو بند، ابتدا محورهای کلی مربوط به جایگاه احکام ولایی و اختیار رهبر در صدور این احکام و سپس موارد و اصول جزئی مرتبط با این موضوع در قانون اساسی را مورد بررسی قرار می دهیم:
1. محورهای کلی
1-1. اسلامیت نظام و حکم حکومی
در یک نگاه کلی، می توان گفت که رکن و محور اصلی نظام سیاسی ایران و قانون اساسی، «احکام و موازین اسلامی» است. اصولاً ملت ایران با هدف استقرار نظام اسلامی و پیاده شدن احکام اسلامی، به رهبری مرجعیت دینی، دست به قیام و مبارزه علیه نظام ضد اسلامی شاهنشاهی زد. بر این اساس، اولین اقدام ملت، پس از پیروزی انقلاب، استقرار نظام جمهوری اسلامی و پس از آن تصویب قانون اساسی بر محور احکام اسلامی بود.
ازاین رو، شواهد و جلوه های مختلفی از اسلام محوری در سرتاسر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مشهود است. نمونه هایی از آن عبارت است از: اسلامیت نظام (اصل یکم)، ابتنای نظام بر پایه های ایمانی (شامل اصول دین و مذهب، موضوع اصل دوم)، عدم مغایرت قوانین و مقررات با شرع مقدس اسلام (اصل چهارم)، پذیرش اصل ولایت مطلقه فقیه در زمان غیبت امام زمان(عج) (اصل پنجم و پنجاه وهفتم)، نهادینه سازی نهادهای دینی؛ مثل شورا (اصل هفتم) و امر به معروف و نهی از منکر (اصل هشتم)، اشتراط برخورداری از بسیاری از حقوق بشری و شهروندی با رعایت احکام و موازین اسلام (فصل سوم قانون اساسی از اصل نوزدهم تا چهلم).
این همه و موارد دیگر از این دست، بیانگر آن است که روح حاکم بر قانون اساسی و اراده قانونگذاران اساسی، حکایت از لزوم اجرای احکام و موازین اسلامی در تمام عرصه های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی دارد.
بنابراین، ماهیت اسلامی نظام یا محوریت اسلام و احکام آن در قانون اساسی و نظام سیاسی، خود دلیلی بر جایگاه اساسی حکم حکومی است. بدین بیان که احکام اسلامی، علاوه بر آنکه شامل احکام اولیه و ثانویه می شود، احکام حکومی یا ولایی را نیز که از ناحیه حاکم مشروع یا ولی فقیه و بر اساس مصالح و منافع اسلام و مسلمین صادر می شود، دربرمی گیرد. بنابراین، لازمه پذیرش حاکمیت احکام اسلام و نظام سیاسی اسلامی، پذیرش امکان اصدار احکام ولایی از سوی زمامدار اسلامی یا ولی فقیه و اعتبار این گونه احکام است.
2-1. ولایت مطلقه فقیه و حکم حکومی
یکی از دستاوردهای مهم انقلاب اسلامی ایران، نهادینه شدن اصل ولایت مطلقه فقیه، به عنوان یک نهاد بلندمرتبه حکومتی در قانون اساسی است (اصول پنجم و پنجاه وهفتم). ولایت مطلقه که ریشه در مبانی دینی داشته و از ناحیه شارع مقدس، کسب مشروعیت کرده است، به معنای آن است که ولی فقیه جامع الشرائط در ادامه امور کشور از همه اختیاراتی که پیامبر صلی الله علیه و آله و امامان معصوم علیه السلام دارا بودند، برخوردار است (امام خمینی، 1375، ص75-73، 97 و 102). لازمه این سخن نیز آن است که همان گونه که آن حضرات، دارای اختیار صدور حکم ولایی بوده اند، ولی فقیه نیز باید بتواند برای اداره امور کشور، دست به اصدار این احکام بزند.
بدیهی است همان طور که صدور این گونه احکام از سوی معصومان علیه السلام، محدود به رعایت مصالح اسلام و مردم بوده است (همان، ص113-112)، ولی فقیه نیز ملزم به درنظرگرفتن این مهم در صدور احکام حکومی است.
نتیجه آنکه ماهیت اسلامی نظام و پذیرش آیین و احکام اسلامی در قانون اساسی از یک سو و نهادینه شدن اصل ولایت مطلقه فقیه از سوی دیگر، به خودیِ خود، دلالت بر امکان صدور حکم حکومی ـ که در اصطلاح حقوق موضوعه، می توان بر آن «قوانین و مقررات یا احکام و الزامات قانونی»، اطلاق کرد ـ از سوی ولی فقیه و اعتبار آن به عنوان یک نهاد شرعی و حقوقی دارد.
2. شواهدی از قانون اساسی بر اعتبار و اختیار حکم حکومی رهبر
علاوه بر دو استظهار کلی فوق از قانون اساسی، تعدادی از اصول این قانون نیز، بر اختیار صدور حکم ولایی از سوی ولی فقیه و اعتبار آن دلالت دارد. این اصول عبارتند از:
1-2. اصل یکصد ودهم
هرچند هر یک از بندهای اصل یکصدودهم قانون اساسی به خودی خود، مصداقی از احکام حکومی است که ولی فقیه به آن مبادرت می نماید، اما چند بند از این اصل بر اختیار صدور حکم حکومی از سوی رهبر و اعتبار این حکم، دلالت دارد. این بندها عبارتند از:
بند 1- به موجب این بند، یکی از وظایف رهبر «تعیین سیاست های کلی نظام، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام» است. تا کنون مقام رهبری در جهت اجرای این بند، سیاست های متعددی را در عرصه های مختلف اجرایی کشور، پس از تصویب و پیشنهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام، تأیید و ابلاغ کرده است. منظور از سیاست ها، «سیاستها[یی است که] براى تحقّق آرمانها و اهداف، پس از مجموعه آرمانها قرار مىگیرند و حاوى اصولى هستند که آرمانها را به مفهوم اجرایى، نزدیک مىکنند و آن سیاستهایى هستند که در درون نظام، عمل مىنمایند؛ اعم از قواى سه گانه، نیروهاى مسلح، صدا و سیما و همچنین نیروهایى مىباشند که درون جامعه کل، فعالیت دارند که شامل سیاستهاى کلى، بخشى و فرابخشى مىشود...».[5]
ملاحظه مجدد تعریف و ویژگی های حکم ولایی، روشن می سازد که سیاست های کلی نظام، مصداق بارز این گونه احکام است. ویژگی مهم این سیاست ها، تفوّق آنها بر همه قوانین و مقررات است. بدین معنا که تصویب و ابلاغ این سیاست ها از سوی رهبر، اولاً: موجب نسخ قوانین مغایر قبلی شده و قوانین و مقررات بعدی نیز باید بر پایه آنها و در جهت اجرای آنها به تصویب برسد.[6] ثانیاً: تمام قوا و دستگاه های اجرایی باید این سیاست ها را به اجرا درآورند.[7]
بند 7- یکی دیگر از وظایف رهبری در بند هفتم اصل 110 «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه»، شمرده شده است. منظور از «اختلاف» در این بند آن است که میان قوای سه گانه به خاطر فقدان، نقص، اجمال یا تعارض قانون در مورد مسأله ای اختلاف پیش آید و در قوانین و مقررات راهکاری برای حل این اختلاف پیش بینی نشده باشد.[8] در اینجاست که منصب رهبری جامعه، اقتضا می کند که رهبر به حل این اختلاف قیام کند. پرواضح است که آنچه رهبر در این مقام در جهت حفظ مصلحت و اقتدار کشور می اندیشد، تحت عنوان حکم ولایی قابل شناسایی و پذیرش است و از این جهت، همه قوا باید از آن اطاعت کرده و ریشه اختلاف را برطرف کنند.
به عبارت دیگر، تنظیم روابط قوای سه گانه و حل اختلاف میان آنها از سوی رهبر، آنگاه امکان پذیر است که مقام رهبری از اختیارات ویژه در این جهت برخوردار باشد و دیگران نیز ملزم به امتثال از وی باشند، این امر، همان چیزی است که در اصطلاح فقهی به آن «حکم حکومی یا ولایی» اطلاق می گردد. در غیر این صورت، اساساً چنین صلاحیت و اختیاری از سوی رهبر، غیر قابل اعمال خواهد بود.
بند 8- در بند هشتم اصل 110، «حل معضلات نظام که از طرق عادی، قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام»، به عنوان یکی از وظایف رهبر شمرده شده است. بنا بر اظهارات اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، منظور از معضل نظام، مواردی است که مشکلی در سیستم اداره کشور و نظام ایجاد شده باشد و طبق تصریح بند مزبور، از طرق عادی؛ مثل قانونگذاری، قابل حل نباشد.[9] بدیهی است رهبر، به موجب اختیاری که در این بند به وی داده شده است، می تواند از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام، در مقام حل معضلات نظام برآید. به همان بیانی که در مورد بند 7 اصل 110 گفته شد، آنچه رهبر در این مقام صادر می کند، جنبه حکم حکومتی دارد که با مشورت مجمع، صادر کرده و لازم الاجراء است.
به عقیده برخی محققان، اطلاق بندهای 7 و 8 اصل 110، دلالت بر ولایت مطلقه فقیه نیز دارد(جوادی آملی، 1383، ص479)، بدین جهت، صرف نظر از آنچه گفته شد، می توان نتیجه گرفت که این دو بند به خودیِ خود، بر امکان اصدار حکم حکومی از سوی ولی فقیه دلالت دارند.
2-2. اصل یکصدودوازدهم
شورای بازنگری قانون اساسی، هنگام تدوین و وضع اصل یکصدودوازدهم قانون اساسی، بیش از همه اصول دیگر این قانون از حکم حکومی، سخن به میان آورده است. در این اصل، «مجمع تشخیص مصلحت نظام»، نهادینه شده است.[10]
پیشینه این اصل، به نامه امام خمینی قدس سره در پاسخ به سران قوا، در مورد «شیوه اعمال حق حاکم اسلامی در مورد احکام حکومتی» (امام خمینی، 1386، ج20، ص464-463)،[11] برمی گردد. ایشان در این نامه، مجمع تشخیص مصلحت را به موجب حکم حکومتی تأسیس کردند.[12] با توجه به این سابقه، برداشت اعضای شورای بازنگری از نامه امام، این بود که محور اصلی این نامه و مبنای تشکیل مجمع، «احکام حکومتی رهبر» است.[13] بر این اساس، اولین وظیفه این مجمع را «تشخیص مصلحت نظام در موارد احکام حکومتى، در صورتى که پس از طى مراحل قانونى بین مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان توافقى حاصل نشود» (صورت مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى، جلسه 28-15، ص835 و1522) پیش بینی کردند.
سخنان صریح برخی اعضای شورای مزبور، مؤید این مطلب است که اساساً، فلسفه ایجاد مجمع تشخیص مصلحت نظام، اعمال همین وظیفه است که در بند یک اصل پیشنهادی، مطرح شده بود.[14] با این حال، به خاطر بداهت و وضوح محورقرارگرفتن «حکم حکومی» در تبیین شرح وظایف مجمع، بعضی از اعضای شورای بازنگری، با این استدلال که اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان، همواره احکام حکومتی نیست، وجود لفظ «احکام حکومتی» در متن اصل 112 را غیر ضروری دانستند و پیشنهاد حذف آن را دادند؛[15] هرچند این پیشنهاد به صورت مستقل نتوانست رأی شورا را به دست آورد، اما بالأخره پس از بحث و بررسی های فراوان، اصل مزبور به صورت فعلی به تصویب رسید و واژه «احکام حکومتی» از آن حذف شد.
به هر ترتیب، بر اساس آنچه بیان کردیم، روشن شد که اصولاً محور و مبنای وضع اصل یکصدودوازدهم و تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام، «تبیین شیوه اجرایى اعمال حق حاکم اسلامى در موارد احکام حکومتى» و «بیان حکم حکومتی» بوده است و این دلیل دیگری بر پذیرش حکم حکومتی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.
3-2. سایر اصول قانون اساسی
تا کنون مواردی را که در خصوص موضوع بحث از اهمیت بیشتری برخوردار بودند، بیان کردیم؛ اما علاوه بر موارد گفته شده، می توان از چند اصل دیگر قانون اساسی، جهت اثبات جایگاه حکم حکومی در قانون اساسی، استظهار جست. این اصول، ناظر به جایگاه رفیع قانونی رهبر در ساختار و هرم مقامات کشور است. اصول مورد نظر عبارتند از: اصول پنجاه وهفتم،[16] شصتم[17] و یکصدوسیزدهم.[18] همه این اصول، بیان کننده تفوّق موقعیت رسمی رهبر، نسبت به قوا و مقامات کشوری است. این موقعیت، اقتضای آن را دارد تا در صورت وجود مصلحت و ضرورت و در جهت تأمین منافع عمومی و نظام، دستورات مقتضی و متناسب، صادر کرده و قوا و دیگر مقامات از این دستورات اطاعت کنند. پذیرش این امر، به معنای پذیرفتن امکان صدور حکم حکومی از سوی مقام رهبری است.
در پایان این قسمت از تحقیق، خاطرنشان می سازیم، علاوه بر اصول قانون اساسی در مورد اعتبار حکم حکومی رهبر، می توان به سایر منابع حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز در این زمینه استناد کرد؛ مثل عرف زمامداری، وصیت نامه امام خمینی قدس سره، قوانین عادی و... که از موضوع این مقاله، خارج و نیاز به یک تحقیق مستقل دارد.
ج) جایگاه حکم ولایی در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران
پس از گفت وگو در مورد موقعیت حکم حکومی در قانون اساسی، در این قسمت از مقاله به بیان اهمیت و جایگاه این احکام در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران می پردازیم.
1- حکم حکومی ولی فقیه؛ یکی از منابع حقوق اساسی
«در بحث مربوط به منابع حقوق، هدف اصلی، دست یافتن به منابعی است که در وضع و تکوین قواعد حقوق دخالت دارد» (کاتوزیان، 1385، ج2، ص5). مهمترین منبع حقوق اساسی هر کشور، قانون اساسی آن کشور است.[19] سایر منابع حقوق اساسی در ایران عبارتند از: عرف زمامداران، رویه قضایی، دکترین، آیین نامه مجلس شورای اسلامی و... . بعضی از محققان، علاوه بر منابع اصلی حقوق اساسی، «آثار رجال سیاسی» و حتی شرح حال و خاطرات آنها را نیز از منابع فرعی این رشته حقوقی دانسته اند (قاضی شریعت پناهی، 1372، ص117).
افزون بر منابع عرفی حقوق، به لحاظ اینکه نظام حقوقی ایران، مبتنی بر شرع مقدس است، «منابع و موازین شرعی» نیز از منابع حقوق به طور عام و حقوق اساسی به طور خاص، شمرده می شوند. در نظام حقوقی ایران، یکی از منابع حقوق اساسی که از یک سو، ریشه در منابع شرعی داشته و از آن کسب اعتبار می کند و از دیگر سو، از زمره آثار رجال سیاسی شمرده می شود، «حکم حکومی» ولیّ مشروع جامعه است. منبع بودن حکم ولایی، بدین معنا است که می توان از این دسته احکام، قواعد حقوق اساسی را استخراج کرد و به موجب آن، حکم صادر کرد. بدیهی است این قواعد حقوقی، کلیت داشته و در موارد و مصادیق مشابه، قابل جریان است.
بارزترین نمونه این گونه احکام که در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، قاعده سازی کرده است، سیاست های کلی نظام است که به عنوان قواعد حقوقی معتبر در عرصه های گوناگون، قابل استناد و جریان است. حکم حکومتی امام خمینی قدس سره در مورد تأسیس دادگاه ویژه روحانیت (مورخ 3/3/1358)، تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی (مورخ 23/3/1359) و اعتبار قانونی بخشیدن به مصوبات این شورا (مورخ 6/12/1363) و حکم حکومتی آیه الله خامنه ای در مورد ابلاغ قانون دادسراها و دادگاه ویژه روحانیت (مورخ14/5/1369) از دیگر موارد است.
2- حکم حکومی ولی فقیه و حالت های فوق العاده و بحران
بند سوم اصل یکصدونهم، شرایط ویژه مدیریتی را برای رهبر ضروری دانسته است. مطابق این بند، رهبر باید دارای «بینش صحیح سیاسی و اجتماعی، تدبیر، شجاعت، مدیریت و قدرت کافی برای رهبری» باشد. تأثیر مهم این گونه شرایط، توانمندی رهبر در اداره اموری است که بر عهده وی نهاده شده است. با داشتن این شرایط است که ولی فقیه به عنوان یک مدیر قوی و کارآمد، در صحنه سیاسی ظاهر می شود. قوت مدیریت و حاکمیت هر حاکمی بر جامعه نیز در گروِ تدبیر نیکو، اتخاذ تصمیم و مدیریت حالات فوق العاده است.
اِشمیت؛[20] یکی از صاحب نظران سیاسی غرب، معتقد است «حاکم، کسی است که در باب استثنا تصمیم می گیرد» (اشمیت، 1390، ص49). حالت استثنا نیز شامل همه گونه اغتشاش و ناآرامی سیاسی و اقتصادی جدی می شود که مهار آن مستلزم دست زدن به حالت فوق العاده است. در این حالات، نظم قانون سالار پاسخگو نیست، بلکه نیاز به قدرت و اقتداری است که در اختیار حاکم است.[21] از دید این سیاست مدار غربی، حاکمان حکومت های لیبرالیستی غربی که مبتنی بر قوانین موضوعه بشری هستند، توانایی اندیشیدن تدبیر برای این حالات را ندارند؛ چه اینکه فقط می توانند در مسیری که قانون برای آنها تعیین کرده است، گام بردارند؛ در حالی که در چنین شرایطی، میزان صلاحیت حقوقی، ضرورتاً باید نامحدود باشد ( همان، ص50).
اما طبق مبانی حکومت اسلامی، رهبر جامعه اسلامی می تواند بر اساس علم و عدالت ـ دو صفتی که شرط لازم برای رهبری و ولایت است (امام خمینی، 1375، ص68)ـ و بدون گرفتارشدن در بن بست های قانونی، با اندیشیدن تدابیر مقتضی در جهت خروج از این گونه حالات اقدام نماید. ابزار رهبر اسلامی در این مقام «حکم حکومتی» است.
رهبر انقلاب، در تفسیری از ولایت مطلقه فقیه، این نوع ولایت را به معنای «انعطاف پذیری» دانسته اند. به این معنا که دستگاه ولایت باید بتواند به طور دائم خودش را به موازات تحولات اجتماعی که جزء سنت های زندگی انسان است، متحول کند. به عبارت دیگر، یک حالت انعطافی در دست کلیددار اصلی نظام (ولی فقیه) وجود دارد که می تواند مسیر را تصحیح و اصلاح کند. به عنوان مثال، در خصوص ایجاد و تأسیس بانکداری اسلامی، از این شیوه بهره برده شده است.[22]
جان سخن در این تفسیر حکیمانه از ولایت مطلقه فقیه، چاره اندیشی برای برون رفت از تنگناها و بن بست هایی است که نظام اسلامی دچار آن شده است. کلید و ابزار خروج از این بن بست ها که در دست کلیددار اصلی نظام یا همان ولی فقیه، قرار دارد، «حکم حکومی» است. لذا ولی فقیه می تواند در مواقع فوق العاده و استثنایی، برای رهایی از این گونه تنگناها، با صدور حکم حکومی، نظام را از چالش و معضل پیش آمده برهاند. این مطلب، قرائت دیگری از حل اختلاف قوا (بند7 اصل110) و حل معضلات نظام (بند8 اصل110) است که پیش تر در مورد آن سخن گفتیم. تاریخ پس از انقلاب اسلامی، شاهد صدور احکام متعددی از سوی امام راحل و مقام معظم رهبری، با این کارکرد بوده است.
گونه دیگری از حالت استثنایی یا فوق العاده، «حالت بحران» است. در برخی رشته های علوم انسانی، مثل مدیریت و جامعه شناسی، کم وبیش از مفهوم بحران و راه های حل آن، سخن به میان آمده است. به طور خلاصه «بحرانها اتفاقهایی هستند که به سرعت حادث می شوند و به لحاظ ماهیت «اشاعه یافتن» در مدت زمان کوتاهی، گسترش پیدا کرده و حوزه های مختلف (سیاسی، اجتماعی، تصمیم گیری و ...) را تحت تأثیر قرار می دهند؛ به گونه ای که اگر مهار نشوند بخش های مختلف یک نظام سیاسی را تحت تأثیر قرار داده و فعالیت های جاری و روزمره آن را مختل و وضعیت بحرانی را بر کارکرد آنها حاکم خواهند کرد.
با توجه به اینکه بروز چنین وضعیتی با هزینه ها و پیامدهای منفی اجتماعی و سیاسی همراه است و آثار زیان بار ادامه وضعیت بحرانی به صلاحیت و مشروعیت نظام سیاسی، لطمه های جبران ناپذیری را وارد خواهد کرد، بنا بر این تدبیر بحران و برنامه ریزی در جهت مهار بحران، از جمله وظایف اساسی و اولویت دار یک واحد تصمیم گیری در قالب «مدیریت بحران» خواهد بود.
مدیریت بحران، فرآیند منطقی مواجهه با بحران به گونه ای که: (1) منجر به مهار بحران و برگرداندن وضعیت بحران به شرایط عادی گردد؛ (2) ارزشها و منافع اساسی که در نتیجه بحران، مورد تهدید واقع شده اند، حفظ و تأمین گردند. در برخی متون، مدیریت بحران به نوعی تدبیر راهبردی اطلاق شده است که در فرآیند آن محیط های داخلی و خارجی یک بحران، مورد تحلیل واقع شد