به گزارش وسائل؛ مجلس شورا در ایران قدمتی بیش از 100 سال دارد و موجودیت آن ریشه در افکار و اندیشه هایی دارد که مبنای شکل گیری انقلاب مشروطه را ایجاد نموده است. نسبت مجلس شورا و دین و همچنین جایگاه فقها و فقه در این مجلس و محدوده قانونگذاری آن همواره فکر فقها و اندیشمندان را به خود مشغول ساخته بود.
اصل شورا و آیات دال بر لزوم مشورت حاکم، یکی از ادله مورد استفاده علما برای اثبات شرعیّت مجلس شورا و قوانین آن بوده؛ لیکن این ادله همواره مورد اختلاف و محل نزاع علمی گسترده میان فقیهان عصر مشروطه بوده است.
جمهوری اسلامی طلیعه شکل گیری حکومتی جدید با استفاده از قالبی کاملا دینی بر مدار منظومه فکری مبتنی بر ولایت فقیه است. مجلس شورای اسلامی بخش مهمی از این نظام جدید محسوب می شود که اولین دوره آن در 7 خرداد 1359 آغاز به کار کرد.
اکنون سوالی که باید پرسید این است که آیا مبنای شکل گیری مجلس شورا در انقلاب مشروطه و عوامل ضرورت بخش به این مجلس در جمهوری اسلامی نیز تداوم یافته است و یا اینکه تغییر ماهیت نظام حاکم و تبدیل آن از نظام پادشاهی مشروطه به یک نظام جمهوری مبتنی بر ولایت فقیه اقتضائات و ادله جدیدی را برای اثبات شرعی بودن آن ایجاد نموده است.
پایگاه تخصصی وسائل به مناسبت سالروز افتتاح اولین دوره مجلس شورای اسلامی در قالب یک پرونده ویژه به تبیین ابعاد و ادله مطرح در بحث شورا و مجلس شورای اسلامی می پردازد.
مقدمه:
اسلام بعنوان یک دین کامل، برای تمام زوایای زندگی دارای اصول و شریعت بوده و نگرش جامع‌نگر دین مبین اسلام، ابعاد مادی و معنوی بشریت را در بر می‌گیرد. بر همین اساس، یکی از ویژگی‌های نظام اسلامی در اداره‌ی امور مملکت، شور و مشورت و مراجعه به آراء عمومی به منظور دریافت نظرات و دیدگاه‌های مردم، خصوصاً اهل اندیشه جهت پیشبرد بهتر امور است. تشکیل شوراها به عنوان یکی از برنامه‌های اصلی انقلاب اسلامی در دوران مبارزه نیز از سوی حضرت امام خمینی(ره) مطرح بوده و این موضوع به یکی از خواسته‌‌های مردم در طول دوران مبارزات انقلابی تبدیل شد. با پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی در سال 1357 تلاش پیگیر عوامل موثر برای گنجاندن شوراها به عنوان ارکان مهم انقلاب اسلامی بر اساس آیات قرآن کریم و احادیث و سیره‌ی پیامبر اکرم (ص) و ائمه‌ی معصومین(ع) پیگیری و انجام گرفت.
تعریف و واژه‌ی شورا:
کلمه شورا از نظر لغوی به معنی مشورت کردن، کنکاش، رایزنی، شور، رأی، تدبیر و در اصطلاح به معنای بررسی کردن و تجزیه و تحلیل یک مسئله به طور گروهی برای استخراج بهترین رأی است. پس در حقیقت تشکیل شورا، لغزش و نقصان یک موضوع را پایین می آورد، لذا نتایج آتی که بر آن مرتب خواهد شد، بدین مضمون خلاصه می‌گردد:
1- ارتقاء سطح دید اعضاء درباره یک قضیه با شنیدن نظرات متفاوت افراد در سطوح مختلف.
2- بوجود آمدن احساس وجود خیر در تصمیمات اتخاذ شده، اینکه تصمیم بیرون شده از نظر شخصی و استبداد و خودکامگی نیست.
3- بدست آمدن نتیجه مطلوب به لحاظ نقش خرد جمعی در تعامل و تفاهم کار گروهی.
4- استحکام عقلانیت و خردورزی وجلوگیری از سقوط در جزم گرایی. لذا حکما فرموده اند: المشوره مع السداد، و السخافه مع الاستبداد. مشورت همزاد نیک اندیشی است و ابلهی همزاد استبداد.
شورا در قرآن کریم:
شور و مشورت یک امر عقلی و سنتی پسندیده است که دین مبین و حیات بخش اسلام نیز بدان تأکید فراوان نموده است. خداوند سبحان در قرآن کریم و درآیه‌ی 38 سوره‌ی شوری می‌فرمایند: «و کسانی که ندای پروردگارشان را پاسخ مثبت داده و نماز برپا کردند و کارشان در میانشان مشورت است و از آنچه روزیشان داده‌ایم انفاق می‌کنند.» (1)
در آیه‌ی 159 سوره‌ی آل‌عمران نیز آمده است:« پس به برکت رحمت الهی، با آنان نر‌خو شدی و اگر تندخو و سخت‌دل بودی قطعاً از پیرامون تو پراکنده می‌شدند. پس از آنان درگذر و برایشان آمرزش بخواه و در کارها با آنان مشورت کن و چون تصمیم گرفتی بر خدا توکل کن، زیرا خداوند توکل کنندگان را دوست می‌دارد.»(2)
اهمیت شورا در احادیث نبوی(ص) و کلام ائمه‌ی معصومین(ع):
از نقطه نظر تاریخی، با سیری در سیره‌ی عملی پیامبر(ص) این واقعیت بر ما مسلم است که در عصر رسول اکرم(ص) انتخابات به شیوه‌ی امروزی وجود نداشت.
لذا پیامبر در برخی از امور مثل جنگ‌ها با برخی امور مهم دیگر تعدادی از مومنین را که صاحب نظر بودند، مشورت می‌نمود. در سیره ی پیشوایان معصومین نیز من‌جمله امام علی(ع)، امام صادق(ع)، امام موسی‌کاظم)(ع) و امام رضا(ع) موضوع شورا مشهود است. با وجود اینکه معصوم از خطا و اشتباه مصون است، ولی به جهت اهمیت کار شورایی و اهتمام به نظر مردم و الگوسازی برای جامعه آینده اسلامی، مشاهده می‌گردد که در کل دوران پیامبر اکرم(ص) و امامت ائمه معصومین(ع)، با مردم و اندیشمندان آن زمان برای انجام مهمات حکومت مشورت می‌نمودند و به همه مسلمانان این امر را توصیه می‌کردند.
پیامبر اکرم (ص) مى فرمایند: « هرکس که قصد انجام کارى داشته و در آن مشورت کند، پس آن را انجام دهد که به صحیح ترین امور هدایت شود.»(3)
همچنین رسول اکرم (ص) مى فرمایند: «کسى که قصد انجام کارى را داشته باشد و با مسلمانى مشورت کند، خداوند متعال او را به بهترین راهها هدایت می فرماید.»(4)
در جای دیگر نیز پیامبر اکرم (ص) مى فرمایند: « هیچ گروهى در امور خود با یکدیگر مشورت نکردند، مگر این که به بهترین راه دست یافتند.»(5)
همچنین خاتم‌النبیین (ص) فرمودند: «هیچ تنهایى، وحشتناک تر از عجب و خودپسندى نبوده است و هیچ کمک و پشتیبانى استوارتر از مشورت نیست.»(6)
در اهمیت شور و مشورت حضرت امام على (ع) مى فرمایند: « نظرات مختلف را در کنارهم جمع‌بندى کنید تا آنچه صحیح و درست است به دست آید.»(7)
و در جای دیگر نیز حضرت امام على (ع) فرمودند: « آن کس که بر نظر و رأى خود مستبد باشد هلاک گردد و آنکس که با مردان مشورت کند، در عقل و دانش آنها شریک شود.»(8)
حضرت امام جعفر صادق (ع) نیز فرمودند: « از جمله سفارشات پیامبر گرامى (ص) به امیر مؤمنان(ع) این بود که: هیچ کمکى پایدارتر و مطمئن تر از مشورت نیست.» (9)
در جای دیگر حضرت امام صادق (ع) در اهمیت شور فرمودند: « از پدرم شنیدم که فرمودند: در کارهایت با کسانى که از خدا مى ترسند مشورت کن.»(10)
شورا و اهمیت و قلمرو تصمیمات آن در حقوق جمهوری اسلامی ایران:
با افزایش جمعیت شهرها و پیچیده‌تر شدن شرایط زندگی، به تبع آن مطالبات مردم ارتقاء یافته و ضرورت ارائه خدمات عمومی نیز توسعه یافت. این در حالی است که دولت‌ها برای افزایش کارکرد خویش و ایجاد شرایط مساعد برای توسعه عدالت، امنیت و پیشرفت متوازن و ارتقاء سطح زندگی افراد جامعه، سعی نمودند روش‌های غیرمتمرکز را با سپردن وظایف و اختیارات به دوایر و سازمان‌های محلی دنبال کنند. « اختیاراتی که حکومت‌کنندگان از آن برخوردارند، صرفاً برای تأمین بهتر خدمات عمومی است.» (11)
در روش شورایی، مشارکت مردم در بدنه حاکمیت بیش از پیش توسعه یافته و نیازهای جامعه از طریق خود مردم پیگیری و پاسخ گفته می‌شود. در قوانین جمهوری اسلامی ایران شوراها به عنوان سازمان‌های محلی که دارای شخصیت حقوقی می‌باشند، همزمان با پیروزی انقلاب اسلامی پیش‌بینی شدند تا برنامه‌ها با سرعت بیشتری حاصل گردد. حضرت امام خمینی(ره) در نهم اردیبهشت 1358 طی نامه‌ای به شورای انقلاب تأسیس چنین سازمانی را مورد تأکید قرار دادند: «در جهت استقرار حکومت مردمی در ایران و حاکمیت مردم به سرنوشت خویش که از ضرورت‌های جمهوری اسلامی است، لازم می‌دانم بی‌درنگ به تهیه آیین‌نامه اجرایی شوراها برای اداره امور محلی شهر و روستا در سراسر ایران اقدام و پس از تصویب به دولت ارجاع نمایند تا دولت بلافاصله به مرحله اجرا در آورد.» (12)
با شکل گیری حکومت جمهوری اسلامی از سال 1357 و ضرورت نهادینه کردن احکام اسلامی در جامعه، موضوع شورا به عنوان ارکان تصمیم گیری جامعه در روند اداره مملکت مد نظر قرار گرفت. بر اساس اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اداره‌ی امور کشور باید به اتکای آراء عمومی انجام شود. اصول ششم و هفتم و یکصد تا یکصد و ششم در خصوص شوراها بحث و حدود و اختیارات آنها را تبیین می‌نمایند.
در اصل هفتم قانون اساسی آمده است: « طبق دستور قرآن کریم « و امرهم شوری بینهم »، «وشاورهم فی‌الامر» مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره‌ی امور کشور هستند. طرز تشکیل و حدود و اختیارات وظایف شوراها را قانون معین می‌کند.» (13)
لذا از مشخصه‌ی شوراها این است که از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور حکومت به شمار می‌آیند.
اصل یکصدم تصریح دارد، برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند. شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه‌ی انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد، قانون معین می‌کند.
در اصل یکصد و یکم نیز آمده است: « به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه‌ی برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها، شورای عالی استان‌ها مرکب از نمایندگان شوراهای استان ها تشکیل می‌شود. نحوه ی تشکیل و وظایف این شورا را قانون معین می‌کند.» (14)
با بررسی اصول مربوط به شورا که در قانون اساسی و بر اساس نص صریح آیات قرآن کریم و روایت‌های معصومین(ع) استخراج گردیده، مشارکت هر چه بیشتر مردم بر سرنوشت خویش و اداره امور توسط خود مردم معنا می یابد. از آنجایی که در تصمیم‌گیری شورایی خردجمعی حاکم است، لذا مشارکت و همفکری مردم تحت عنوان شورا می‌تواند از نوعی تصمیم‌گیری‌های بی‌نتیجه کاسته و مردم خود در ساختار نظام و اداره‌ی حکومت دخالت مستقیم خواهند داشت. این در حالی است، که شوراهای شهر و روستا از لایه‌ها و سطوح پایین و یا میانی جامعه تشکیل می‌گردد، به همین جهت درک نارسایی‌ها و ظرفیت‌های موجود در هر منطقه بهتر برای آنان قابل تجزیه و تحلیل و عملیاتی شدن است و دولت با حجم عظیم برنامه‌ها و با نگرش عمودی از بالا به پایین، به طور قطع از درک دقیق همه مسایل به صورت جزئی در مناطق دور دست بی‌اطلاع و یا کم اطلاع است. در واقع «بازتاب تأثیرات تحقق جایگاه واقعی نظام شورایی در اداره امور کشور، نهادسازی مدنی و واگذاری امور مردم به دست خودشان است.» (15)و یقیناً در نظام شورایی مشارکت در اداره امور کشور، خصوصاً رفع موانع در امور محلی به نحو قابل توجهی افزایش می یابد و تصمیم‌گیری و نظارت بر عملکرد مناطق بالا رفته و حقوق شهروندان تضمین می‌گردد. علاوه بر نقش تصمیم‌گیری و تصمیم سازی، نقش ارشادی، نظارتی، وضع مقررات لازم، همکاری و هماهنگی وثیق با مسئولان، بازوی مدیریتی و... به شمار می‌آیند که اعضای آن نیز توسط مردم انتخاب می‌گردند.
در اصل 103 قانون اساسی، استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند، در حدود اختیارات شوراها، ملزم هستند که تصمیمات آنان را رعایت نمایند. این اصل نشان می‌دهند که نمایندگان مردم در شوراها زمانی مصوبه‌ای برای پیشبرد شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و ... بر اساس اختیارات خویش تصویب می نمایند، همه مسئولین دولتی ملزم هستند که آن را رعایت نموده تا موجبات پیشرفت امور محلی هموار گردد.
با مراجعه به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مشاهده می‌گردد که شوراهای شهر و روستا نقش به سزایی در پیشبرد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی هر منطقه داشته و از قیمومیت اداری در نظام اداری ایران به شمار می‌آیند.
البته باید بر این نکته تأکید نمود که شوراهای شهر و روستا در در نظام حقوقی ایران از سابقه چندانی برخوردار نیستند و به همین جهت نیازمند زمان و وضع قوانین لازم، به منظور پیشبرد و کارکردهای موثر آن هستیم تا وظایف بر اساس شأن تأسیس به خوبی انجام پذیرد و بر اساس نیازها اختیارات و نظارت کافی نیز بر آن انجام شود. اولین قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخابات شهرداران در تاریخ 1/3/75 به تصویب و اصلاحات و الحاقات آن نیز در مورخ 5/5/82، 6/7/82 ، 4/5/85 و 27/8/86 انجام شد.
علاوه بر شوراهای شهر و روستا که بزرگترین گستره قیمومیت اداری(سازمان اداری غیر تمرکز) در جمهوری اسلامی ایران و پس از تأسیس انقلاب اسلامی به شمار می آیند؛ شوراهای دیگری هستند که نقش به سزایی در اهداف کلان نظام ایفای نقش می نمایند. در این بین می توان به شورای نگهبان قانون اساسی اشاره نمود. این شورا متشکل از فقها و حقوقدانانی است که وظیفه انطباق مصوبات مجلس شورای اسلامی و سایر مقررات را با شرع مقدس و قانون اساسی عهده دار است. در واقع جایگاه شورای نگهبان دادرس اساسی برای صیانت از اصول قانون اساسی است. این مرجع در برخی نقاط جهان تحت عنوان دادگاه‌های قانون اساسی انجام وظیفه می نماید و در برخی از نقاط شورای قانون اساسی است که یک مرجع سیاسی برای صیانت از قانون بنیادین جامعه است که در جمهوری اسلامی ایران، عدم مغایرت با شرع مقدس و قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان قانون اساسی شناخته شده است.
یکی دیگر از شوراها که جایگاه قانونگذاری بر اساس اصول 58 و 71 قانون اساسی بر عهده اوست، مجلس شورای اسلامی است. پارلمان علاوه بر جایگاه شورایی، مرجع وضع قانون و نظارت در کشور است. شوراهای دیگری که در کشور، رکن سیاستگذاری و تصمیم‌گیری دارند و تحت عنوان شوراهای عالی در کشور فعال هستند، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی اداری را نیز می توان نام برد. همچنین تشکیل هیئت دولت و هیئت وزیران نیز تحت عنوان یک شورا است که بر اساس قانون و رویه شورایی برای تصمیمات عالی اداره جامعه به وضع مقررات می پردازد. همچنین مجلس خبرگان رهبری نیز که طبق اصل یکصد و هفتم قانون اساسی تشکیل می گردد، وظایف خویش را به صورت شورایی اداره و اتخاذ می‌نماید. مضافاً شوراهای فرعی دیگری نیز در قوای سه گانه وجود دارد که بر اساس اختیارت، انجام وظیفه می‌کنند.
یکی دیگر از شوراها که در چند سال اخیر فعالیت خود را آغاز نمود و گستره‌ی وسیعی از فعالیت‌های قضایی را انجام می‌دهند، شورای حل اختلاف است. این شورا زیر مجموعه دادگاه‌ها در جهت تسریع در روند رسیدگی به پرونده‌های حقوقی و حل و فصل دعاوی و اصلاح ذات‌البین و جلوگیری از اطاله دادرسی تأسیس شده و هجم وسعیی از فعالیت‌های حقوقی را انجام می‌دهند.
به هر صورت شوراها در نظام حقوقی ایران جایگاه منحصر به فردی داشته و در ابعاد مختلف با داشتن اختیارات قانونگذاری، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و... فعال هستند.
بررسی اجمالی از مجموعه عملکرد شوراها و نظام شورایی و قلمرو تصمیمات آن در جمهوری اسلامی ایران این نکته را به ذهن متبادر می‌نماید، شوراها در دو سطح عالی و شوراهای محلی انجام وظیفه می‌کنند. شوراهای عالی برای مقاصد خاص سیاسی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی تأسیس شده و اختیارات آنها از جایگاه قانونی خاصی برخوردار است؛ به عنوان نمونه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، مصوبات شورای عالی امنیت ملی در حکم قانون است و یا مصوبات شورای عالی اداری برای ایجاد تحول در نظام و ساختاری اداری کشور وضع می‌شود، دارای جایگاه خاصی برخوردار است. مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز طبق اصل 112 قانون اساسی در صورتی که شورای نگهبان مصوبات مجلس شورای اسلامی را مغایر با شرع اعلام نماید و مجلس بر مصوبه خود اصرار ورزد، موضوع به مجمع احاله و بررسی می‌گردد. لذا گسترده اختیارات و مصوبات شوراهای عالی در سطح کشوری و حاکمیتی است و الزامات ویژه‌ای بر آن مترتب است.
اما شوراهای شهر و روستا بر مبنای پیشرفت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و نیازهای هر منطقه شکل گرفته و مصوبات آنان در محدوده‌ی مناطق خویش اجرا می‌گردد، بدین مضمون که پیگیری خدمات عمومی در ابعاد مختلف توسط مردم انجام می‌شود. البته باید مصوبات شورای عالی استان‌ها را از شوراهای محلی متمایز نمود؛ زیرا مصوبات شورای عالی استان‌ها در همین راستا و در گسترده وسعیتری اجرا می‌گردد.
علی حیدری
کارشناس ارشد حقوق عمومی
120/د