vasael.ir

کد خبر: ۱۶۸۵۴
تاریخ انتشار: ۰۱ مهر ۱۳۹۹ - ۱۹:۴۴ - 22 September 2020
دانشنامه فقهی حقوقی؛

مستثنیات نظارت شورای نگهبان بر اقدامات مجلس شورای اسلامی

وسائل ـ مجلس شورای اسلامی علاوه بر قانونگذاری، اقدامات دیگری نیز انجام می‌دهد؛ مانند رای اعتماد به وزرا، انتخاب حقوقدانان شورای نگهبان و مانند این موارد را که تصمیمات مجلس است، نه مصوبات قانون گذاری؛ در نتیجه باید آن‌ها را از شمول نظارت شورای نگهبان مستثنا دانست.
به گزارش خبرنگار وسائل، شورای نگهبان از نهاد‌هایمستثنیات نظارت شورای نگهبان بر اقدامات مجلس شورای اسلامی قانونی است که بخشی از حاکمیت و نظارت، ولی فقیه از طرف او اعمال می‌شود و وظایف بسیار کلیدی دارد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای شورای نگهبان وظایف متعددی را در نظر گرفته است. عمده این وظایف به طور مشترک بر عهده فقها و حقوقدانان و تعدادی دیگر، وظایف اختصاصی فقهاست.
 

«نظارت بر قانون گذاری»، «تفسیر قانون اساسی» و «نظارت بر انتخابات»؛ وظایف مهم شورای نگهبان

از میان مجموعه وظایف شورای نگهبان سه مورد «نظارت بر قانون گذاری»، «تفسیر قانون اساسی» و «نظارت بر انتخابات» اهمیت بسیاری دارند. مورد نخست به طور مستقیم محل بحث ماست، ولی دو مورد دیگر به طور غیر مستقیم در مسئله نسبت تقنین و شریعت در ایران تاثیر گذارند. اینک به اختصار به نقش این شورا در این مسئله می‌پردازیم.
 

نظارت شورای نگهبان بر قانون گذاری

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قوانین و مصوبات مجلس را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. فلسفه نظارت بر قوانین و مصوبات در دو مسئله «پاسداری از شریعت» و «قانون اساسی» نهفته است.

درباره مسئله نخست باید گفت: اصولاً نظام‌های سیاسی از یک جهت بر دو قسمت اند: نظام‌های غیر ایدئولوژیک که قانونگذاری در این گونه حکومت‌ها بر اساس مکتب و عقیده دینی صورت نمی‌پذیرد، اما در نظام‌های مکتبی و عقیدتی مانند جمهوری اسلامی ایران که مردم با پذیرش آزادانه مکتب، در حقیقت اعلام کردند که می‌خواهند همه چیز خود را بر اساس مکتب پایه ریزی کنند، باید ارزش‌های مکتبی و قوانین دینی بر آنان حکومت کند. به همین دلیل، در قانون اساسی تصریح شده است که در نظام جمهوری اسلامی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین اسلامی باشد و نهاد قانونگذار نمی‌تواند قوانین مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور وضع کند.

برای حصول اطمینان از اینکه در جمهوری اسلامی قانونی مغایر با شرع وضع نمی‌شود، ضروری است که مرجعی ذیصلاح برای این کار نظارت داشته باشد؛ مرجعی که مصوبات نهاد قانونگذار را کنترل، و از تصویب قوانین یا مقررات مغایر با شرع پیشگیری کند. این مرجع، شورای نگهبان است.

اصلی‌ترین وظیفه شورا که مبین نظارت همه جانبه، ولی فقیه بر قوه مقننه و همه مراکز دست‌اندرکار وضع مقررات است. بررسی کلیه قوانین و مقررات کشور از لحاظ مطابقت با احکام اسلامی و موازین شرعی و نیز از جهت انطباق با قانون اساسی است. بر همین اساس، کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی خودبه‌خود به شورای نگهبان ارسال و کنترل می‌شود. از این نظر شورای نگهبان رکن اساسی کنترل قوانین و جزء لاینفک قوه‌مقننه و همچون تکمله‌ای برای قانونگذاری به شمار می‌آید.

شورای نگهبان برای تسریع در انجام این وظیفه، حق شرکت در مذاکرات مجلس را دارد و هنگامی که طرح یا لایحه‌ای فوری در دستور کار باشد، حضور اعضای شورا در جلسه علنی مجلس الزامی است؛ حتی جلسات غیر علنی مجلس نیز باید با حضور اعضای شورای نگهبان باشد. بر همین اساس، اصل ۹۳ به صراحت اعلام کرده است که مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد.

در اصل ۴ قانون اساسی، کنترل مطابقت کلیه قوانین و مقررات کشور با موازین شرعی بر عهده فقهای شورای نگهبان گذاشته شده و در اصل ۹۱ به طور مطلق تعبیر به «پاسداری از احکام اسلام» شده است که شامل مصوبات سازمان‌های صلاحیتدار غیر از مجلس نیز می‌شود.

گرچه طبق اصول ۵۸ و ۵۹، اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی و احیاناً با مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی صورت می‌گیرد، طبق اصل ۱۳۸، هیئت دولت نیز می‌توان مصوبات و آیین نامه‌ها و بخشنامه‌هایی را تهیه و اجرا کند. همچنین طبق اصل ۸۵، در موارد ضرورت و با رعایت اصل ۷۲، مجلس می‌تواند به کمیسیون‌های داخلی خود «اختیار وضع برخی از قوانین» یا به دولت یا شرکت‌ها و موسسات دولتی یا وابسته به دولت «تصویب دائمی اساسنامه سازمان ها» را بدهد. در این موارد نیز مصوبات دولت و کمیسیون‌های مجلس نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشند و تشخیص آن به عهده شورای نگهبان است.
 

دو نظارت شورای نگهبان بر قوانین

قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است: یکی نظارت قانونی یعنی نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی و دیگری، نظارت شرعی یعنی نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی. این قسمت اخیر، محل بحث ما است.

برخلاف برخی کشور‌ها که در صورت درخواست برخی مقامات یا شکایات بعضی اشخاص یا نهادها، مرجع صلاحیت‌دار (شورای قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی یا محاکم دادگستری) وارد رسیدگی می‌شود و انطباق یا عدم انطباق قانون عادی را با قانون اساسی اعلام می‌کند، در جمهوری اسلامی ایران، طبق قانون اساسی، کلیه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا آن‌ها را بررسی، و نظر خود را اعلام کند و هیچ مصوبه‌ای بدون ارسال به شورای نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغایرت آن با قانون اساسی و موازین شرع، عنوان «قانون» پیدا نمی‌کند.

قانون اساسی با به کار بردن تعبیر کلی «مصوبات» بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان تاکید کرده است. مصوبات مجلس شورای اسلامی گوناگون است: مصوبات دائمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامه‌ها و موافقت نامه‌های بین المللی و ... همه این مصوبات، جز تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی و انتخاب شش نفر عضو شورای نگهبان، باید جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شود.
 

مستثنیات نظارت شورای نگهبان بر اقدامات مجلس شورای اسلامی

گفتنی است مجلس شورای اسلامی علاوه بر قانونگذاری، اقدامات دیگری نیز انجام می‌دهد؛ مانند رای اعتماد به وزرا، انتخاب حقوقدانان شورای نگهبان و مانند این موارد را که تصمیمات مجلس است، به مصوبات قانون گذاری باید از شمول نظارت شورای نگهبان مستثنا دانست.
 

موافقت با شرع یا عدم مغایرت با شرع؛ ملاک در نظارت شورای نگهبان کدام است؟

از مسائل مطرح درباره نظارت شرعی شورای نگهبان، این است که آیا مصوبات مجلس شورای اسلامی باید مطابق و موافق با احکام شرع باشد یا صرف عدم مغایرت کافی است؟ منشاء این شبهه، تعبیرات قانون اساسی در اصول گوناگون است.

در برخی موارد از انطباق سخن به میان آمده و در اصول دیگر مسئله عدم مغایرت مطرح شده است. در اصل ۴ آمده است: «کلیه قوانین و مقررات ... باید بر اساس موازین اسلامی باشد ...». همچنین در اصل ۹۴ آمده است: «شورای نگهبان موظف است آن را ... از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد ...». اما در اصول متعدد دیگر، عدم مغایرت را ملاک قرار داده است. برای مثال اصل ۷۲ می‌گوید: «مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد» و در اصول ۸۵، ۹۱ و ۹۶ نیز مشابه تعبیر فوق آمده است.

این تعبیرات متفاوت موجب شده است که برخی صاحب نظران، اصول فوق را با هم متناقض بدانند. ما در بحث مفهوم شناسی انطباق و ابتناء نظریه‌های گوناگون را نقل کرده‌یم و نظریه ابتنا را برگزیدیم، که از سویی تفصیل بین موارد متفاوت به لحاظ ضرورت انطباق، یا بسنده کردن به عدم مغایرت با احکام و موازین شرعی، و از سوی دیگر جمع میان هماهنگی و انسجام با اهداف و مقاصد عالی شرع و اصول و مبانی مذهبی بود.
 

دیدگاه امام راحل در خصوص نظارت شورای نگهبان بر احکام ثانویه

قابل توجه است که اهتمام خبرگان قانون اساسی و نظر حضرت امام بود که وظیفه تشخیص احکام ثانویه مصوبات مجلس و تایید آن هم بر عهده شورای نگهبان است. از این رو، از جمله ویژگی‌های فق‌های شورای، نگهبان آگاهی نسبت به مقتضیات زمان و مسائل روز است. شناخت مقتضیات زمان و مسائل روز درباره احکام ثانویه به کار برده می‌شود. اگر وظیفه شورای نگهبان، تطابق مصوبات با احکام اولیه بود، آوردن قید مذکور به عنوان شاخص منتخبان این جایگاه از سوی رهبری، چندان معنایی نداشت، اما بنا بر دلایلی، این وظیفه بر عهده مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفت؛ علاوه بر آنکه با توجه به اطلاق و عموم اصول ۴ و ۹۶، موازین اسلام و احکام اسلام اطلاق دارد و تنها محصور در احکام اولیه نیست؛ بلکه نه تنها هیچ قرینه‌ای بر تخصیص احکام ثانویه از وظایف شورای نگهبان وجود ندارد، هیچ دلیلی هم نداریم که احکام ثانویه را از حیطه کار شورای نگهبان جدا کرده باشد، بلکه قرائن حاکی از آن است که احکام ثانویه نیز در حیطه وظایف شورای نگهبان است؛ زیرا نه تنها احکام ثانویه هم جزء اختیاراتشان است، اصلی‌ترین کار آنان تطبیق مصوبات با احکام ثانویه است.

بیش‌تر قوانین مجلس، احکام ثانویه است. نمایندگان مجلس در صدد ارائه راهکار‌های جدید نسبت به مسائل مستحدثه اند تا امور جاری مردم با بن‌بست مواجه نشود.

با بروز اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان درباره دو مسئله زمین شهری و قانون کار و مکاتبات صورت گرفته با حضرت امام خمینی (ره) و درخواست حل مشکلات به وجود آمده میان این دو نهاد، در نهایت دستور تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام از سوی ایشان صادر شد. البته در پایانِ نامه تصریح کرد که به نظر ایشان، پس از طی این مراحل زیر نظر کارشناسان، که در تشخیص این امور مرجع اند، احتیاج به این مرحله نیست، ولی برای غایت احتیاط، در صورت عدم حصول توافق بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان از لحاظ شرعی و قانونی، مجمع تشخیص مصلحت نظام اسلامی مرکب از فق‌های محترم شورای نگهبان و مسئولان امر تشکیل شود.

ایشان در ادامه فرمودند: «حضرات آقایان توجه داشته باشند که مصلحت نظام از امور مهمه‌ای است که گاهی غفلت از آن، موجب شکست اسلام عزیز می‌گردد».

در حادثه دیگری پیش از این نامه، حضرت امام در نامه‌ای به شورای نگهبان نوشت:
«تذکری پدرانه به اعضای عزیز شورای نگهبان می‌دهم که خودشان قبل از این گیرها، مصلحت نظام را در نظر بگیرند، چرا که یکی از مسائل بسیار مهم در دنیای پرآشوب کنونی نقش زمان و مکان در اجتهاد و نوع تصمیم گیری‌ها است. حکومتْ فلسفه عملی‌برخورد با شرک و کفر و معضلات داخلی و خارجی را تعیین می‌کند؛ و این بحث‌های طلبگی مدارس، که در چهارچوب تئوریهاست، نه تنها قابل حل نیست، که ما را به بن بست‌هایی می‌کشاند که منجر به نقض ظاهری قانون اساسی می‌گردد. شما در عین اینکه باید تمام توان خودتان را بگذارید که خلاف شرعی صورت نگیرد - و خدا آن روز را نیاورد - باید تمام سعی خودتان را بنمایید که خدای ناکرده اسلام در پیچ و خم‌های اقتصادی، نظامی، اجتماعی و سیاسی، متهم به عدم قدرت اداره جهان نگردد. خداوند به همه اعضای محترم مجمع تشخیص مصلحت توفیق دهد تا هرچه بهتر به اسلام خدمت کنید».

در نهایت، بررسی عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام اولیه بر عهده شورای نگهبان است و درباره احکام ثانویه به مجمع تشخیص مصلحت نظام محول شده است و در اصلاحات قانون اساسی سال ۱۳۶۸ در قالب اصل ۱۱۲ قانون اساسی تدوین و به همه پرسی گذاشته شد و به تصویب رسید.

منبع: شریعت و تقنین در کشور‌های اسلامی نوشته حجت الاسلام دکتر سید ابراهیم حسینی
ارسال نظر
نام:
ایمیل:
* نظر:
آخرین اخبار
اوقات شرعی
۰۱ / ۰۸ /۱۳۹۹
قم
اذان صبح
۰۴:۵۴:۰۷
طلوع افتاب
۰۶:۱۸:۲۸
اذان ظهر
۱۱:۵۱:۲۵
غروب آفتاب
۱۷:۲۲:۴۱
اذان مغرب
۱۷:۳۹:۵۵