vasael.ir

کد خبر: ۱۵۰۲۴
تاریخ انتشار: ۲۹ مهر ۱۳۹۸ - ۱۳:۰۰ - 21 October 2019
یادداشتی از داود مهدوی زادگان؛

اصل ۱۱۳ و قضاوت غیر علمی از تفسیر شورای نگهبان / مساله نظارت فراقوا

وسائل ـ اصل ۱۱۳ تنها در اینکه رئیس جمهوری بعد رهبری عالی‌ترین مقام رسمی کشور است، صراحت دارد. ولی باقی محتوای این اصل نیاز به تفسیر دارد و وظیفه تفسیر قانون اساسی هم با شورای نگهبان است.
به گزارش وسائل، متن زیر یادداشتی از حجت الاسلاماصل ۱۱۳ و قضاوت غیر علمی از تفسیر شورای نگهبان / مساله نظارت فراقوا داود مهدوی زادگان، عضو هیئت علمی پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی است که در ادامه می‌خوانید.

هفته گذشته، رئیس جمهوری در نشست خبری در پاسخ به سؤالی درباره ضرورت رعایت حقوق شهروندی و توجه رئیس جمهوری نسبت به نقض آن توسط نهاد‌های مختلف، تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۱۳ قانون اساسی را مشکل ساز دانست و توضیح داد که با این تفسیر اساساً اصل ۱۱۳ قانون اساسی بلااثر شده است.
 
بدنبال این سخن رئیس جمهوری، خبرنگار روزنامه‌های دولتی ایران به سراغ یکی از حقوق دانان برجسته، دکتر سید محمد هاشمی، رفته در این باره با وی گفتگویی انجام داده است (رک: روزنامه ایران / شماره: ۷۱۸۳ / ۲۴ مهر ۱۳۹۸). آنچه از این گفتگو کاملاً مشهود است، حمایت جانبدارانه غیر علمی از سخنان رئیس جمهوری در مقابل تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۱۳ قانون اساسی است. در اصل یاد شده قانون اساسی آمده است: «پس از مقام رهبری رئیس جمهوری عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد».
 

توجیه حقوقی مساله

برداشت این حقوقدان از محتوای اصل ۱۱۳ آن است که: «این اصل صراحت دارد که رئیس جمهوری مقام دوم کشور است و بر همین مبنا اجرای قانون اساسی را برعهده رئیس قوه مجریه گذاشته است تا قانون اساسی را به درستی اجرا کند». بزعم وی این اصل، به صراحت، حق نظارت را بر عهده رئیس جمهور گذاشته است: «وقتی فردی مسئول اجرای قانون اساسی می‌شود، یعنی وظیفه نظارت بر اجرای آن را هم برعهده دارد.... وقتی می‎گوییم رئیس جمهوری مسئول اجرای قانون اساسی است یعنی وظیفه کنترل بر اجرای آن را هم برعهده دارد».
 
ایشان بر پایه چنین تفسیری از مفهوم «مسئولیت اجرای قانون اساسی» نتیجه گرفته است که رئیس جمهوری حتی بر نهاد‌های زیر نظر رهبری هم حق نظارت دارد بلکه بالاتر از این، وظیفه نظارت حتی شامل خود رهبری هم میشود: «نمی‎شود گفت که این اصل قانون اساسی مستثنی هم دارد. هیچ مقامی نمی‎تواند برخلاف قانون عمل کند. طبق اصل ۱۰۷، رهبری هم در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است؛ بنابراین می‎تواند شامل بحث نظارت برگرفته از اصل ۱۱۳ باشد».
 

تأملات حقوقی

اما تفسیر این حقوقدان برجسته به لحاظ حقوقی از جهات عدیده تأمل برانگیز است و نمی‌توان آن را پذیرفت.  اصل ۱۱۳ تنها در اینکه رئیس جمهوری بعد رهبری عالی‌ترین مقام رسمی کشور است، صراحت دارد. ولی باقی محتوای این اصل نیاز به تفسیر دارد و وظیفه تفسیر قانون اساسی هم طبق اصل ۹۸ قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان گذاشته شده است. در اینجا، مفهوم «مسئولیت اجرای قانون اساسی» از دو جنبه نیاز به تفسیر دارد.
 
یکی اینکه آیا این اصل نفی مسئولیت از نهاد‌های دیگر، غیر رئیس جمهور نمی‌کند؟ وقتی مسئولیت اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس جمهور گذاشته شده است، به معنای این می‌تواند باشد که سایر نهاد‌های غیر دولتی هیچ مسئولیتی ندارند. اگر پاسخ به این پرسش مثبت باشد و نفی مسئولیت را پذیرا باشیم؛ در آن صورت، حق نظارت رئیس جمهوری منتفی است. زیرا سالبه بانتفای موضوع است. وقتی نهادی مسئول نباشد، تبعاً آن نهاد هم به زیر نظارت نمی‌رود. نظارت تنها بر نهاد‌های مسئول، معقول است.
 
اما اگر پاسخ ما به این پرسش (مفهوم مسئولیت اجرای قانون اساسی) منفی باشد؛ یعنی چنین نیست که سایر قوا، غیر از رئیس جمهوری، مسئولیت اجرای قانون اساسی را ندارند، تمام نهاد‌ها نسبت به اجرای قانون اساسی مسئولیت دارند، در این صورت، رئیس جمهوری در مفهوم مسئولیت اجرای قانون اساسی با سایر قوا، اشتراک وظیفه دارد و نمی‌توان گفت که او چنین وظیفه‌ای را دارد و سایر قوا از این قانون مسثنی شده اند.
 
وقتی عنصری از اصل قانون اساسی زیر سؤال رود و دو پاسخ متفاوت برای آن باشد، یکی نفی وظیفه نظارت می‌کند و دیگری نفی اختصاص وظیفه نظارت به رئیس جمهوری را می‌کند؛ آن عنصر، صراحت خود را بطور موقت از دست می‌دهد تا وقتی که مرجع قانونی؛ یعنی شورای نگهبان آن اصل را تفسیر کند. این عنصر با تفسیر مرجع قانونی از ابهام خارج می‌شود.

اما جنبه دوم مسئله آن است که اساساً چگونه از مفهوم «مسئولیت اجرای قانون اساسی» می‌توان وظیفه نظارت را استخراج کرد؟ مبنای نظری حقوقدان محترم این است که وظیفه نظارت بر اجرا بالصراحه با کسی است که مسئولیت اجرا بر عهده او است. به عبارت دیگر، هر مسئول اجرای کاری، وظیفه نظارت بر کار خود را هم دارد. پرسش در معقولیت تلازم میان مسئولیت و نظارت است. اگر گفته شود ناظر کسی است که مسئول امر است، تجمیع وظیفه اجرا و نظارت در شخص واحد پیش می‌آید. تالی فاسد چنین تجمیعی بر همگان معلوم است.
 
وجود تلازم میان وظیفه و نظارت معقول است. هر جا مسئولیتی هست، نظارت هم هست و الا مسئولیت بی معنا می شود. کنش نظارت پرسشگری از مأموریت است. اما از این تلازم نمی‌توان وظیفه نظارت را بر عهده فرد مسئول گذاشت بلکه ممتنع است. چون نظارت بی معنا میشود. هر مسئولی حین انجام وظیفه بر کار خود نظارت هم می‌کند و لذا نظارتی اضافه بر نظارت حین انجام کار لزومی ندارد.
 
بنابراین، تلازم میان مسئولیت اجرا و نظارت، محدود به تلازم مفهومی است. میان این دو مفهوم، تلازمی بر قرار است، ولی از این تلازم نمی‌توان معلوم کرد که وظیفه نظارت بر عهده کیست. گمان می‌رود چنین برداشت ناصوابی از خلط میان نظارت درونی و نظارت بیرونی ناشی شده است.
 
از لوازم کار هر مجری این است که همواره در تمام مراحل اجرایی، کار خود را بازبینی و بررسی کند تا بخطا نرود. این نوع نظارت درونی است در مقابل نظارت بیرونی که کنش نظارتی توسط فردی غیر از مسئول اجرا انجام می‌شود. آن نوع نظارتی که محل بحث و نزاع میان حقوقدانان است، نظارت بیرونی است و نه نظارت درونی که مربوط به اخلاق حرفه‌ای و فرهنگ مسئولیت پذیری می‌شود. نظارت درونی جنبه حقوقی ندارد و نمی‌توان بر پایه آن فرد مسئول را مجازات کرد.
 

اولویت در نظارت

بنابر این، از جنبه دوم (تلازم مفهومی) عنصر «مسئولیت اجرای قانون اساسی» در اصل ۱۱۳ صراحت ندارد و باید مرجع قانونی تفسیر کند که وظیفه نظارت بر عهده کیست. از این اصل نمی‌توان چنین استنباط کرد که «وقتی می‎گوییم رئیس جمهوری مسئول اجرای قانون اساسی است یعنی وظیفه کنترل بر اجرای آن را هم برعهده دارد». این سخن نیز از حقوق دان محترم عجیب است که: «این اصل صراحت دارد که رئیس جمهوری مقام دوم کشور است و بر همین مبنا اجرای قانون اساسی را برعهده رئیس قوه مجریه گذاشته است تا قانون اساسی را به درستی اجرا کند».
 
اگر شخص دوم بودن دلیلی برای عهده داری وظیفه نظارت از سوی رئیس جمهوری می‌شود؛ پس بطریق اولی این وظیفه بر عهده شخص اول مملکت؛ ولی فقیه است. بویژه که اصل ۵۷ قانون اساسی بر این مطلب صراحت دارد. مطابق این اصل، قوای سه گانه مستقل از هم هستند و زیر نظر رهبری به وظایف و مأموریت‌های خود عمل می‌کنند: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارت اند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردند. این قوا مستقل از یک دیگرند».
 
بر این اساس، معلوم نیست که ایشان بر مبنای کدام دلیل عقلی و عقلایی نظارت رهبری را از وظایف نظارتی رئیس جموری ـ بر فرض قبول چنین نظارتی ـ دانسته است؟ اصولاً چگونه می‌توان قبول کرد که شخص دوم، وظیفه نظارت بر شخص اول را دارد. چنین برداشت ناصوابی، به دلیل پارادوکسیکال بودن آن، ضرورت کنش نظارت را تعطیل میکند. حتی این سخن ایشان هم که گفته است: «رئیس جمهوری فرد اول در نمایندگی مردم است» از جهت حقوقی نادرست است.
 
در جمهوری اسلامی هیچ نهاد غیر انتخابی نداریم؛ و این از افتخارات نظام اسلامی است. تمام مقامات به نحو مستقیم یا غیر مستقیم، منتخب مردم هستند. خوب است حقوق دان محترم، بلحاظ حقوقی توضیح دهند که اگر رئیس جمهوری فرد اول در نمایندگی مردم است؛ مقام ولایت فقیه از ناحیه چه مرجع قانونی منصوب می‌شود؟ انتظار ما این است که به این پرسش اساسی، پاسخ حقوقی داده شود.
 

اصول حاکمه

با توجه به نکات بالا می‌توان گفت که تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۱۳ قانون اساسی مبنی بر محدودیت نظارت رئیس جمهوری، درست است. از این اصل نمی‌توان وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی را استخراج کرد. بلکه باید به کمک اصول حاکمه قانون اساسی، آن اصل را تفسیر کرد. این گفته حقوق دان محترم: «هیچ تفسیری نمی‏‌تواند خارج از قانون اساسی باشد»، سخن درستی است. لیکن، اهل نظر خوب می‌دانند که برخی از اصول قانون اساسی بر دیگر اصول، حکومت دارند. یکی از ویژگی‌های اصل حاکمیتی، مفسر بودن آن است.
 
شورای نگهبان به عنوان مرجع قانونی تفسیر قانون اساسی، مستند به همین اصول حاکمیتی است که قانون اساسی را تفسیر می‌کند. بر این اساس، اصل ۵۷ از اصول حاکمیتی قانون اساسی است که بر اصل ۱۱۳ حکومت دارد و مسئول نظارت بر اجرای قانون اساسی را تفسیر می‌کند. مطابق اصل ۵۷ وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی بر عهده، ولی فقیه است. زیرا تمام قوا زیر نظر او عمل می‌کنند. بنابر این، گمان نمی‌رود که شورای نگهبان اصل ۱۱۳ را خارج قانون اساسی تفسیر کرده است.
 
با وصف این، حقوق دان محترم شورای نگهبان را به سیاسی کاری متهم کرده است: «تفسیری که شورای نگهبان برطبق اصل ۹۸ قانون اساسی از اصل ۱۱۳ دارد، به نوعی تفسیری سیاسی است». وی توضیح سخنگوی شورای نگهبان را اینگونه تفسیر کرده است که: «ایشان موضعگیری سیاسی نسبت به این موضوع دارد. عضو شورای نگهبان است و طبیعی است که در این خصوص جانب شورای نگهبان را بگیرد. اما موضع ایشان درست نیست».
 
این سخنان از یک حقوق دان برجسته بسیار عجیب است. وقتی ایشان می‌گویدکه: «من در این زمینه از منظر حقوقی صحبت می‏‌کنم»، انتظار این است که به این گفته خود وفادار بماند و تفسیر شورای نگهبان را از همان جنبه حقوقی نقد کند، نه آنکه مساله را از جنبه منازعات سیاسی تحلیل کند. این بخش از گفته‌های ایشان را نمی‌توان تحلیل حقوقی تلقی کرد. بلکه کاملاً ماهیت سیاسی دارد. چه دلیلی وجود دارد که تمام تحلیل‌های ایشان و برخی از حقوق دان‌های همسو با ایشان از منظر حقوقی است؛ لیکن تفسیر شورای نگهبان سیاسی است؟
 

ما لایدرک کله، لایترک کله

این حقوق دان گفته است که: «البته موانعی بر سر اجرای اصل ۱۱۳ قانون اساسی وجود دارد که نظارت رئیس جمهوری را تام و مطلق نمی‌کند». فرض کنید که این نوع نظارت برای رئیس جمهوری قانونی است، ولی موانعی سر راه اجرای تام و مطلق آن وجود دارد. خب، رئیس جمهوری در همان قلمروی که مانع برای نظارت کردن نیست، نظارت کند. قوه مجریه که زیر نظر او است و لا اقل، همان قوه را نظارت کند و گزارش آن را به مردم ارایه کند.
 
مسلماً، نمی‌توان گفت که یا نظارت تام و مطلق یا هیچی؛ «آب دریا را گر نتوان کشید هم بقدر رفع تشنگی باید چشید»؛ ما لایدرک کله، لایترک کله. اگر نظارت قوی و گسترده‌ای بر دستگاه اجرایی مملکت بر قرار باشد، ۱۷ میلیون پرونده قضایی هم پدید نمی‌آید؛ و این امر، نوعی نظارت بر سایر قوا هم هست. البته، اگر رئیس جمهوری در نظارت بر قوه تحت امر خود اهتمام بورزد؛ گمان نمی‌رود که وقت برای نظارت بر سایر قوا پیدا کند.
 

خطر بازگشت استبداد

اما اینجا، یک پرسش نظری باقی می‌ماند. پرسش این است که اگر رئیس جمهوری وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی را دارد؛ نظارت بر مسئولیت‌های اجرایی رئیس جمهوری برعهده کیست؟ اگر رئیس جمهوری حق نظارت بر سایر قوا را دارد، حق نظارت بر رئیس جمهوری از آن کیست؟ به نظر می‌رسد، ارزش پرداختن به این سؤال از سوی حقوق دانان متعهد به مردم سالاری و حقوق شهروندی، خیلی بیشتر از آن است که نشان دهیم رئیس جمهوری، علاوه بر مسئولیت اجرایی، وظیفه نظارتی هم دارد.
 
اینگونه تلاش‌های حقوقی برای تجمیع نظارت و اجرا، گرایش‌های استبدادی در درون دولت را تقویت می‌کند. اگر با اینگونه تحلیل‌های بظاهر حقوقی، دولتی مستبد روی کار آید و اجرای قانون اساسی و نظارت بر آن را از وظایف خود بداند و زیر بار هیچگونه نظارت خارجی نرود؛ معلوم نیست که این گروه از حقوق دان‌های وطنی در آن روز، چه پاسخی خواهند داشت.
 
به همین خاطر است که می‌گوییم، اگر این دسته از حقوق دانان هوا خواه دولت، همچنان تفسیر شورای نگهبان را بر نمی‌تابند؛ آنگاه است که باید به ضرورت اصلاح اصل ۱۱۳ قانون اساسی اندیشید. باید برای معقول نشان دادن این اصل، وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی به شخص اول؛ یعنی، ولی فقیه واگذار شود. دلیل ضرورت چنین اصلاحی، دو چیز است؛ پارادوکس تجمیع اجراء و نظارت و دیگری خطر احیای دولت استبدادی.
 

در حاشیه بحث

خبرنگار روزنامه ایران در کنار این گفتگو مطلبی از آیت الله خامنه‌ای در دوره ریاست جمهوری نقل کرده است مبنی بر اینکه ایشان نیز در آن زمان، بمنظور پیگیری ۱۱۳ قانون اساسی، خطاب به شورای نگهبان خواهان تاسیس دفتر بازرسی رئیس جمهوری می‌شود. شورای نگهبان در پاسخ گفته است: «رئیس ‎جمهوری در رابطه با این وظایف و مسئولیت‌ها می‌تواند از مقامات مسئول اجرایی و قضایی و نظامی توضیحات رسمی بخواهد و مقامات مذکور موظفند توضیحات لازم را در اختیار ریاست جمهوری بگذارند»، لیکن شورای نگهبان با تاسیس چنین دفتری مخالفت می‌کند.
 
آیت‎ الله خامنه‎ای، اما راضی به استدلال شورای نگهبان درباره مخالفت با تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری نشدند و در پاسخ به نظر این نهاد، در نامه‌ای نوشتند: «ایجاد تشکیلات لازم به‌منظور انجام وظایف و تکالیف محوله نیز در اختیار رئیس جمهور است. تصمیماتی که برای اعمال مسئولیت‌های محوله به رئیس جمهور لازم و ضروری است از لوازم اجرای قانون اساسی محسوب می‌شود و رئیس جمهور مأذون به آن خواهد بود و عدم ذکر آن در قانون اساسی موجب عدم جواز نمی‌باشد.»

اجمالاً در این باره می‌گوییم که این نقل قول چیزی را تغییر نمی‌دهد. مقام معظم رهبری در آن زمان از موضع رئیس جمهوری نظر داده است و نه از منظر ولایت فقیه.‌ای بسا، اگر ایشان همان زمان، ولی فقیه می‌بودند، همان تفسیر شورای نگهبان را تایید می‌کردند. چنانکه امروز که در مقام، ولی فقیه هستند، با تفسیر شورای نگهبان مخالفت نکرده اند.
 
مضافاً اینکه چنین درخواستی از سوی ایشان مربوط به پیش از بازنگری قانون اساسی است. در آن زمان، رئیس جمهوری قدرت چندانی در امور اجرایی نداشت و قوه مجریه در دست نخست وزیر بود؛ لذا ایفای نقش نظارتی و عمل به اصل ۱۱۳ قانون اساسی از سوی رئیس جمهوری تا حدودی قابل توجیه بود. اما بعد باز نگری قانون اساسی و حذف پست نخست وزیری، چنین استدلالی وجاهت عقلانی نداشت. زیرا از این پس، قوه مجریه موظف است زیر نظر مستقیم رئیس جمهوری به وظایف خود عمل کند./910/241/ح
 
منبع: مهر
ارسال نظر
نام:
ایمیل:
* نظر:
آخرین اخبار
اوقات شرعی
۱۰ / ۰۱ /۱۴۰۳
قم
اذان صبح
۰۵:۳۱:۳۹
طلوع افتاب
۰۶:۵۶:۵۱
اذان ظهر
۱۳:۱۱:۳۵
غروب آفتاب
۱۹:۲۵:۴۱
اذان مغرب
۱۹:۴۲:۳۹