به گزارش خبرنگار وسائل؛ اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت، در بسیاری از اسناد بین المللی و توافقات سازمان تجارت جهانی به کار رفته است. اگر چه هنوز تبدیل به یک قاعده عرفی بین المللی نشده است؛ اما نقش مهم و کلیدی آن در توسعه و اجرای حقوق بین الملل محیط زیست از طریق منصفانه کردن تعهدات معاهداتی و کمک به توسعه پایدار کشور های در حال توسعه، قابل توجه است. محسن عبد اللهی و همکاران در مقاله ای تحت عنوان «اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت در حقوق بین الملل محیط زیست» به بررسی این اصل پرداخته اند. در ادامه گزارشی از آن تقدیم می گردد.
مقدمه
در چارچوب سازمان ملل مـتحد، اصـولا مـفهوم توسعه پایدار برای ایجاد هماهنگی در نقطه نظرات مـختلف کـشور های صنعتی و کشور های در حال توسعه در خصوص اهمیت رعایت مسائل زیست محیطی در سیاست های اقتصادی گرفته شده است .در همین راستا اعلامیه ریـو مـحیط زیـست و توسعه ملل متحد در سال 1992 برای دست یابی به این هماهنگی و ارتـباطات مشترک بر مشارکت جهانی منصفانه از یک طرف و توجه به موقعیت و نیاز های خاص کشور های در حال توسعه از طرف دیگر تـأکید مـی کند. بـدین ترتیب از رهگذر شکل گیری این مشارکت و همکاری منصفانه میان کشور های توسعه یافته و در حـال تـوسعه است که مفهوم اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت شکل می گیرد.
این مقاله علاوه بر شناخت شناسی و تحلیل چـگونگی شـکل گیری و توسعه این اصل در حقوق بین الملل محیط زیست به دنبال شناخت مـاهیت حـقوقی این اصل و (در صورت وجود) تعهدات ناشی آن اسـت. ایـن مـقاله همچنین به تبیین جایگاه این اصل در حـقوق بـین الملل محیط زیست خواهد پرداخت. برای این منظور ابتدا در گفتار اول مفهوم اصل مـورد بـررسی قرار می گیرد و پس از آن در گفتار دوم به جـایگاه اصـل در حقوق بـین المـلل مـحیط زیست پرداخته خواهد شد.
گفتار اول-مـاهیت اصـل مسئولیت مشترک اما متفاوت
اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت ریشه در مفهوم «مـیراث مـشترک بشریت» دارد و می توان گفت که یکی از مـظاهر خاص اصل در حـقوق بـین الملل است. این اصل تـفاوت های تـاریخی در سهم کشور های توسعه یافته و در حال توسعه در مشکلات زیست محیطی جهانی و توانایی های فنی و اقـتصادی هـرکدام برای حل مشکلات را مورد توجه قـرار مـی دهد.
اصـل مسئولیت مشترک اما متفاوت از دو قسمت اصولا متفاوت و در عین حال به هم وابسته تشکیل شده است: الف)مسئولیت مشترک؛ و ب)مسئولیت یا تعهدات متفاوت:
الف-مفهوم مسئولیت مشترک
منظور از مسئولیت مشترک، مـسئولیت پذیری کشور ها برای حفظ محیط زیست یا قسمتی از آن در سطح ملی، منطقه ای و جهانی است. مفهوم مسئولیت مشترک از ماهیت منسجم و به هـم وابسته کـره زمین و قواعد حاکم بر منابعی که به عنوان «میراث مشترک بشریت» شناخته شده اند، ناشی می شود.
مطابق مـاده 137 کـنوانسیون،کل بشریت از تمامی حـقوق مـوجود در منابع منطقه برخوردار هستند و کلیه فعالیت هایی که در منطقه انجام می شود باید در راستای منافع بشریت مخصوصا منافع و نیاز های کشور های در حال توسعه و مردم سرزمین های غیر مختار است (ماده 140). این مفهوم در کنوانسیون های متعددی از جـمله «کـنوانسیون 1992 تنوع بیولوژیک» و«کنوانسیون ساختاری ملل متحد در خصوص تغییرات آب و هوایی» نیز به کار رفته است.
کنوانسیون اخیر، آب و هوا و تنوع زیستی را به عنوان نگرانی مشترک بشریت و «میراث مشترک بشریت» مورد شناسایی قـرار داده اسـت؛ از این رو تـمامی کشور ها و به‌ویژه کشور های در حال توسعه در راه رسیدن به توسعه پایدار در حفظ این منابع مسئولیت مشترکی برای مـشارکت فعال خواهند داشت.
ب-مفهوم مسئولیت یا تعهدات متفاوت
همان طور که بیان شد کشورها برای حفاظت از محیط زیست مسئولیت مـشترکی دارنـد، امـا مسئولیت کشور های توسعه‌یافته و در حال تـوسعه بـرای عـمل به این تکلیف ممکن است متفاوت باشد؛ این تفاوت به دلیل سهم متفاوت در ایجاد مشکلات زیست محیطی به لحاظ تاریخی بـا اسـتفاده بـی رویه از منابع طبیعی با الگو های تولید و مصرف ناپایدار تـوسط کـشور های توسعه یافته و توانایی های مالی و تکنولوژی این کشور ها در جلوگیری، کنترل و کاهش مشکلات زیست محیطی توجیه می شود. در واقع نه تنها مـقدار سـهم مـتفاوت است، بلکه ماهیت آن نیز متفاوت است.
در تعیین مسئولیت های متفاوت عـوامل زیادی مانند اوضاع و احوال، نیاز های خاص، توسعه اقتصادی کشور ها، سهم تاریخی کشور یا گروهی از کشور ها در ایجاد مشکلات زیـست مـحیطی دخـیل هستند. اگر چه شناسایی مسئولیت های متفاوت بـرای کـشورها در یـک نظام حقوقی، نابرابری ماهوی میان تابعان آن نظام حقوقی ایجاد می کند، با ایـن هـمه هـدف از نابرابری در حوزه حقوق بین الملل محیط زیست تضمین مشارکت و(در صورت وجود) انجام تعهدات حـقوقی در مـدت زمـان مقرر توسط کشور های در حال توسعه است تا بدین ترتیب نظام حقوقی به اهداف تـعیین شـده در دراز مدت دست پیدا کند. درست به همین دلیل است که در این حقوق از تـصویب قـواعد خـشک، غیر منعطف و سختی که می تواند مانع مشارکت فعال برخی کشور ها شود، صرف نظر می شود.
کنوانسیون سازمان ملل در خصوص تغییرات آب و هـوایی نـمونه بـارز و موفق کاربست این مفهوم است؛ در این خصوص، بند یک ماده 3 کنوانسیون بر پایه سهم تاریخی کـشور های تـوسعه یـافته در ایجاد تغییرات آب و هوایی، مسئولیت های متفاوتی را در کاهش انتشار گاز های گل خانه ای نسبت به کـشور های در حـال توسعه پیش بینی می کند؛ افزون بر این،کنوانسیون مقرراتی را برای ارائه کمک های مالی و انتقال تکنولوژی از طرف کشور های صـنعتی مـقرر می دارد. پروتکل کیوتو نیز برنامه های ابتکاری برای انجام پروژه های مشترک میان دولت های در حـال توسعه و توسعه یافته مقرر کرده است.
توسل به اصل برابری تعهدات طرف های کنوانسیون های نه تنها به تـحقق حـاکمیت قانون در عرصه بین المللی کمکی نخواهد کرد؛ بلکه باعث آسیب بیشتر به محیط زیست جهانی خواهد شد. برای تحقق این اهداف ضروری است که کشور های توسعه یافته برای تضمین مـشارکت کـشور های در حال توسعه در اسناد الزام آور زیست محیطی مرتبط با اولویتهایشان امتیازاتی را پیشنهاد کنند تا این توافقات مورد توجه و استقبال کشور های در حال توسعه قرار بـگیرد . اصـل مسئولیت مشترک اما متفاوت مـکانیسم نـیل به چنین اهدافی است.
اعمال این اصل در اسناد بین المللی مستلزم شناسایی 1) استاندارد های متفاوت برای کشور های در حال توسعه؛ 2) پذیرش مسئولیت کشور های توسعه یافته برای کـمک بـه توسعه پایدار در کشور های در حـال تـوسعه است که ذیلا به آن ها پرداخته می شود.
1. وضع استانداردهای متفاوت برای کشورهای در حال توسعه
استاندارد های متفاوت به معنای به کارگیری استاندارد های متناسب با پیشرفت ها و توانایی های کشور های توسعه یافته و در حال توسعه برای حـفاظت از مـحیط زیست است. این استاندارد ها ممکن است ملی یا بین المللی باشند. ماهیت استاندارد های متفاوت در دو قسمت قـابل طـبقه بندی است: حقوق و تعهدات ماهوی متفاوت و تفاوت در زمان اجرای قواعد ماهوی.
قسم اول، در بسیاری از کـنوانسیون های بـین المـللی به کار گرفته است؛ به عنوان مثال کنوانسیون ساختاری سازمان ملل متحد در خصوص تغییرات آب و هـوایی تعهدات طرف های معاهده را به 3 دسته تقسیم می‌کند:1-تعهدات کلیه اعضاء 2-تعهدات دولت های تـوسعه یافته و دیگر دولت های مندرج در ضـمیمه اول کـنوانسیون 3-تعهدات دولت های توسعه یافته و دیگر دولت های مندرج در ضمیمه دوم کنوانسیون (ماده 4(.
قسم دیگر اسـتاندارد های مـتفاوت،از طـریق وضع مقرراتی پی گرفته می شود که زمان بندی های متفاوتی را برای اجرای تعهدات کنوانسیون ها پیش بینی می کنند. این استاندارد ها با ایجاد زمان های قابل انعطاف، امـکان اجـرای تـعهدات بین المللی را برای دولت های در حال توسعه فراهم مـی کنند.
یـک نمونه بارز در این راستا پروتکل مونترال در خصوص مواد کاهنده لایه ازن است که در سال 1987 به تصویب رسیده است. این پروتـکل بـه کـشور های در حال توسعه اجازه تاخیر 10 ساله در ایجاد و انجام اقدامات کنترلی تـصریح شده در پروتکل را می دهد.
استاندارد های متفاوت در عمل ممکن است باعث ایجاد مشکلاتی شوند. تعیین اسـتاندارد های آسـان تر بـرای حفظ محیط زیست در کشور های در حال توسعه می تواند آن ها را به جایگاه امن زیستی محیطی بـرای شـرکت های چند ملیتی تبدیل کند.
شرکت های چند ملیتی به لحاظ دارا بودن امکانات اقتصادی تـمایل بـه جـا به جایی به کشور هایی با استاندارد های زیست محیطی کمتر را خواهند داشت. در نتیجه ممکن است حوادث زیـست مـحیطی، مانند حادثه بوپال هند سال 1984 که بالغ بر 25000 نفر را کشت و به هزاران نـفر آسـیب و زیـان وارد نمود اتفاق بیفتد. علاوه بر این، وضع استاندارد های آسان تر همواره امکان قاچاق و شکل گیری بازار سیاه را در کـشور های در حـال توسعه به وجود می آورد. بازار سیاه کلروفلروکربن ها در کشور های در حال توسعه در دهـه نـود مـیلادی و قاچاق این مواد به کشور های توسعه‌یافته که در آن ها تولید این مواد ممنوع شده بود از مـثال بـارز در ایـن زمینه است.
2. کمک به توسعه پایدار کشور های در حال توسعه
الف) کمک بـه اجـرای کنوانسیون های زیست محیطی: نتیجه دوم اصـل مـسئولیت مشترک امـا مـتفاوت، مـسئولیت کشور های توسعه یافته در کمک به توسعه پایـدار کـشور های در حال توسعه به خصوص از طریق کمک به اجرای کنوانسیون های زیست محیطی اسـت. چـنین کمک هایی به اشکال مختلف صورت مـی گیرد: تأمین منابع مالی بـرای تـأمین هزینه های مالی که برای اجـرای کـنوانسیون در کشور های در حال توسعه صورت می گیرد، فرایند های عدم انجام (طبق پروتکل مونترال و کیوتو)، و از هـمه مـهم تر ظرفیت سازی از طریق کمک های فنی و تـکنولوژی و مـالی بـرای پیشرفت و توسعه کـشور های در حـال توسعه.
شکل دیگر کمک به اجرای کنوانسیون های زیست محیطی، فرآیند های عدم انجام است که برای اولین بار در پروتکل مونترال بـا اصـلاح در سال 1992 به کار گرفته شد (ماده 8). این فرایند به ظاهر به شکل مساوی برای همه طرف ها به کار گرفته می شود؛ اما با نگاهی دقیق تر روشن می شود که مخاطب عـمده آن کـشور های در حال توسعه هستند .طبق این فرایند، در صورتی که کمیته اجرایی پروتکل به این نتیجه برسد که دولت عضوی با وجود تلاش زیاد از اجرای کـامل تـعهداتش ناتوان است،گزارشی از عدم امـکان انـجام تعهدات توسط عضو مذکور را به همراه دلایل و اوضاع و احوال خاص منتهی به عدم اجرا به دبیر خانه کنوانسیون ارائه می کند.
اجلاس دولت های عضو بعد از دریافت گـزارش، مـی تواند تصمیم به اتخاذ اقـداماتی بـرای فراهم کردن اجرای کامل پروتکل بگیرد. اقدامات مزبور عبارت است از توقف حقوق و امتیازات خاص پروتکل، اعطاء کمک های مناسب شامل گزارش نیاز به مساعدت فنی، انتقال تکنولوژی، کمک مالی، انـتقال اطـلاعات آموزشی. این روش برای تضمین اجرای پروتکل از سوی طرف هایی که با وجود تمایل به اجرای تعهدات از یافتن راه حل مناسب ناتوانند، شرایط خوبی را فراهم می کند.
ب) وضع مقررات برای کمک به توسعه پایـدار دولتـ های در حال تـوسعه
در بسیاری از اسناد شاهد تعهدات کشور های توسعه یافته برای کمک به کشور های در حال توسعه برای رسیدن به توسعه پایدار هستیم. اگر چه کشور های تـوسعه یافته بـه شدت از پذیرش تعهدات قانونی در این خصوص اکراه داشته اند .ساز و کار توسعه پاک مندرج در پروتکل کیوتو (ماده 12) از مثال های قابل توجه کمک به توسعه پایدار کشور های در حال توسعه است. به موجب این ساز وکار کـشور های تـوسعه یافته مندرج در ضمیمه اول کنوانسیون با تعریف پروژه های توسعه ای در کشور های در حال توسعه می توانند با کاهش انتشار در کشور های مذکور از تعهدات کاهش انتشار خود را ایفا نمایند.
گـفتار دوم-جایگاه اصل در حقوق بین المـلل مـحیط زیـست
الف-اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت در حقوق هنجاری
مفهوم مسئولیت مشترک اما متفاوت انعکاس گسترده ای در اسناد غیر الزامی حقوق محیط زیست یا حـقوق نـرم (قـوام نیافته) داشته است.جدای از اعلامیه ریو، ایـن اصل در اعلامیه کپنهاگ 19951مورد تأیید قرار گرفته است. هـمچنین اعلامیه لیپزینگ در مورد حفاظت و بهره برداری پایدار از منابع ژنتیک گیاهی برای غـذا و کـشاورزی 19962در این خصوص اعلام می دارد، کشور ها دارای مسئولیت انفرادی و مشترک برای حفظ منابع ژنتیکی گیاهی می باشند، برای رسـیدن بـه امـنیت غذایی کشور ها را به پیش بینی شرایط مطلوب و عادلانه برای کشور های در حال توسعه تـوصیه مـی کند.
بـرنامه عمل جهانی در خصوص منابع ژنتیکی حیوانی هم در سال 2007 کشور های توسعه یافته را به کمک مالی بـه کـشور های در حـال توسعه و کشور های با اقتصاد در حال گذار ترغیب می کند.این اصل همچنین در اعلامیه استانبول در خـصوص زیـستگاه های انسانی مورد تأکید مجدد قرار گرفته است.
ب-اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت در معاهدات زیـست مـحیطی
همانطور که قبلا گفته شد، مفهوم مسئولیت مشترک اما متفاوت از مفهوم «میراث مشترک بشریت» نشأت گـرفته اسـت. نمونه های زیادی از این مفهوم در معاهدات زیست محیطی به چشم می خورد. کنوانسیون بـین المـللی ماهی گیری در دریا های آزاد اقیانوس آرام شمالی (1952)، یک رژیم حـفاظتی بـه مـنظور تأمین نیاز های مشترک نوع بشر ایجاد کـرده اسـت.
پروتکل مونترال 1987 در خـصوص مـواد کاهنده لایه ازن در مقدمه خود تـصدیق مـی کند کـه «قـواعد خـاصی برای تأمین نـیاز های کـشور های در حال توسعه لازم است از جمله قواعد مربوط به منابع مالی اضافی و دست یابی به تکنولوژی های مربوطه». مـاده 5 ایـن پروتـکل به موقعیت خاص کشور های در حال توسعه مـی پردازد و بـه آن ـها یـک دوره 10 سـاله بـرای انجام تعهدات اعطا می کند و تأکید می کند که دستیابی به اهداف پروتکل به همکاری مشترک مالی و انتقال تکنولوژی از کشور های توسعه یافته منوط است (بند 5 ماده 5).
کنوانسیون ساختاری سازمان مـلل متحد درباره تغییرات آب و هوایی 1992 استفاده بیشتری از اصل مسئولیت مشترک ولی متفاوت کرده است. این کنوانسیون، تغییرات آب و هوایی را که بقای انسان و سایر موجودات وابسته به آن است، به عنوان نگرانی مشترک بشریت تـوصیف کـرده است.
پروتکل کـیوتو 1997 نـیز به همین نحو ایـن اصـل را در مقررات خود، به کار می برد. ماده (10) اشاره به مسئولیت های مشترک ولی متفاوت طرف ها می کند. کنوانسیون تنوع زیستی 1992 حفاظت از تـنوع زیـستی را به عنوان نگرانی مشترک قلمداد کرده و تمامی طرف ها را به همکاری در تأمین کمک های مالی و فنی کرده و بر وضع قوانین خاص برای تأمین نیاز های کشور های در حال توسعه تأکید می کند.
پروتکل 1996 کنوانسیون لندن درمـورد پیـش گیری از آلودگی دریا از طریق تخلیه پسماند و سایر اشیاء نیز بر عهده به انتقال تـکنولوژی تـوسط کـشور های توسعه یافته به دولت ها در حال توسعه و کشور های با اقتصاد در حال گذار را مورد تاکید قرار می دهد. کـنوانسیون 1989 بـازل درباره کنترل نقل و انتقال فرامرزی پسماند های خطرناک و دفع آن ها صادر کننده اصلی پسـماند های خـطرناک را کـشور های توسعه‌یافته دانسته و برای آن ها تعهدات بیشتری مقرر نموده است.
مطالعه مواد کـنوانسیون هایی کـه ذکر شد نتایج دو گانه ای به دست می دهد. اول، این اصل به عنوان تکنیکی بسیار ظـریف بـه گرد هم آیی دولت ها در تصویب کنوانسیون های مـتعدد بـین المـللی زیست محیطی و در نـتیجه تـوسعه حقوق بین الملل مـحیط زیـست کمک شایانی کرده است؛ دوم ایـن که علاوه بر کارکرد تکنیکی اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت در کنوانسیون های مزبور این اصل به عـنوان یـک اصل راهنما و زیر بنایی به کار گـرفته شـده اسـت. در ایـن اصـل راهنما همان اصـل انـصاف است.
ج-اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت در رویه بین المللی
از آنـ جا کـه اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت مفهوم جدیدی در حقوق بین الملل محسوب می شود هنوز به‌طور گسترده ای در رویه بین المللی اعم از رویه قضایی و رویـه دولتـی بین المللی مورد استفاده قـرار نـگرفته است. با این حال، ارجاعاتی در امور مربوط به سلامت و محیط زیست در رویه قضایی تجاری بین المللی به چشم می خورد.
به عنوان یک نمونه، نهاد استیناف سازمان تجارت جـهانی در قـضیه میگو و لاک پشت صراحتا بـه اصـل اشاره نکرده، اما مفهوم آن در استدلالش گنجانده است.ا مریکا واردات میگو هایی که بدون استفاده از دستگاه های رد یاب لاک پشت صید شده بودند را به منظور حفظ گونه های خاصی از لاکپشت های دریایی که به واسطه برداشت مـیگو بـقای آن ها مورد تهدید قرار گرفته بود، ممنوع کرد.
پیرو این اقدام، بسیاری از کشور های در حال توسعه به دلیل تلقی اقدامات امریکا به عنوان تاکتیکی جهت حمایت از صنعت صد میگوی آمریکا، بـه نـهاد قضایی سـازمان تجارت جهانی شکایت کردند. استدلال دیگر این دولت ها آن بود که توانایی پرداخت هزینه های دستگاه های رد یاب لاک پشت را نـدارند. پانل بدوی رسیدگی‌کننده با پذیرش استدلال دولت های خواهان به محکومیت دولت امـریکا حـکم کـرد و با تجدید نظر خواهی دولت خوانده، دعوی در هیأت استیناف سازمان مطرح شد. هیأت استیناف ضمن تأیید مقاصد زیست محیطی آمـریکا، اسـتدلال کشور های در حال توسعه مبنی بر ایجاد تبعیض ناعادلانه واردات را پذیرفت و چون دولت آمریکا در مذاکره بـا کـشور های در حـال توسعه برای انتقال تکنولوژی موفق نشده بود- و یا به تعبیری مسئولیت های متفاوت کشور های در حال تـوسعه را در نظر نگرفته بود-ممنوعیت واردات میگو منتفی اعلام شد.
مقاله «بررسی محتوای اصل مشارکت اما متفاوت در حقوق بین الملل محیط زیست» نوشته محسن عبداللهی و همکاران است که در مجله «پژوهش حقوق عمومی»، شماره بیست و نهم، در تابستان 89 انتشار یافته است.
120/د