به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، یکی از فعالیت‌های جاری پژوهشکده شورای نگهبان بازخوانی مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (1358) و شورای بازنگری قانون اساسی (1368) است. در این راستا جلساتی از سال 1386 با حضور پژوهشگران مرکز (این مجموعه) برگزار شده است.
اصل دوازدهم قانون اساسی به همت احمدتقی زاده با نظارت علمی محمد بهادری جهرمی؛ استاد دانشگاه مورد بررسی قرار گرفته که بخش سوم آن تقدیم می گردد.
خلاصه مطالب پژوهشگران پژوهشکده شورای نگهبان راجع به اصل دوازدهم قانون اساسی موضوع جلسه هجدهم مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.
8. شوراها و نقش آنها بر اساس اصل 12 قانون اساسی
62. با توجه به تعدد مراجع قانونگذاری در کشور، همانند مجلس شورای اسلامی که در اصل 71 قانون اساسی به آن اشاره شده و کمیسیون‌های داخلی مجلس که در اصل 85 قانون اساسی به آنها اشاره شده، و نیز مراجع دیگر قانونگذاری در حوزه فرهنگ، امنیت ملی، سیاست‌های کلی نظام و آیین‌نامه‌های دولتی، ابهامی که به وجود می‌آید در مورد تفاوتی است که میان مصوبات مراجع فوق با مقررات محلی که در اصل 12 قانون اساسی به آن اشاره شده وجود دارد.
به عبارت دیگر، ابهامی که وجود دارد در این است که آیا شوراهای محلی می‌توانند با عنایت به این استدلال که یکی از قوانین مصوب مراجع فوق با مقررات محلی یا احکام شرعی یکی از مذاهب که پیروان آن مذهب در آن منطقه دارای اکثریت هستند سازگاری ندارد، آن قانون را نادیده بینگارند یا اینکه بر آن تبصرهای بزنند؟ به عنوان مثال، اگر قانونی راجع به سیاست جمعیتی از سوی یکی از مراجع فوق وضع شود، شورای محلی می‌تواند به استناد مخالفت قانون مذکور با احکام شرعی مذهب غالب در منطقه‌ای، مقرراتی برخلاف آن قانون وضع و تصویب نماید؟
63. آقای مکارم شیرازی یکی از نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی صریحاً در مقام بیان نقش شوراها عنوان می‌نماید: «صلاحیت شوراها در امور فرهنگی و عمرانی و همچنین بهداشتی است. مثلاً در کردستان شورا می نشیند و می‌خواهد یک عوارضی برای شهر وضع کند، آنها ممکن است عوارض شهر را بخواهند در حدود زکات، از نظر مذهب خودشان که به یک چیزهای خاصی تعلق می‌گیرد منظور کنند، اینها دستشان از نظر وضع عوارض محلی و صنفی و مسائل فرهنگی مربوط به مذهبشان باز است زیرا یک منطقه است که مذهب دخالت در این مناطق دارد ...».
رئیس جلسه نیز در تأیید نقش شوراها بیان می‌نماید: «شوراها در قانون هست و عملی خواهد شد، مسلماً وقتی که یک شورای محلی تشکیل بشود و مقرراتی را می خواهند بگذرانند بالاخره باید بر اساس یک فقهی این مقررات بگذرد و به نفع شما [اهل تسنن] است که این شوراها باشد...». اما به نظر می‌رسد رویه فعلی در مورد نقش و کارکرد شوراها با رویکردی که در مشروح مذاکرات این اصل برای آن تصویر شده همخوانی نداشته و این موضوع بر پیچیدگی تفسیر صحیح از ذیل اصل 12 می‌آفزاید.
64. در قسمت انتهایی اصل 12 قانون اساسی آمده است: «... و در هر منطقه‌ای که پیروان هر یک از این مذاهب اکثریت داشته باشند، مقررات محلی در حدود اختیارات شوراها بر طبق آن مذهب خواهد بود...». ایرادی که به این قسمت از اصل وارد است این است که به نظر می‌رسد از حیث حقوقی، حقی که در ذیل این اصل برای اقلیت‌های مذهبی پیش‌بینی شده است به نوعی تعارف حقوقی بوده و قابلیت اجرایی نخواهد داشت. از طرفی در این اصل مقرر شده است که «...مقررات محلی در حدود اختیارات شوراها بر طبق آن مذهب خواهد بود...». از طرف دیگر، اصل 105 قانون اساسی در خصوص تصمیمات شوراها مقرر می‌دارد: «تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد».
همچنین اصل 4 قانون اساسی در خصوص مطابقت قوانین و مقررات کشور با موازین اسلامی بیان می‌دارد: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد...». عبارت «موازین اسلام» را نیز با توجه به قسمت آغازین اصل 12 می‌توان به موازین مذهب شیعه تفسیر نمود.
با پذیرش این مقدمات و نتایج حاصل از بررسی اصول فوق، با نوعی تناقض روبرو می شویم؛ چرا که از یکسو مطابق ذیل اصل 12 قانون اساسی، مقررات محلی که توسط شوراها وضع می‌شود، بر طبق مذاهب غیر شیعه خواهد بود و از طرف دیگر، قوانین و مقررات کشور از جمله مصوبات شوراهای محلی می‌بایست مطابق با اسلام که بر طبق صدر اصل 12 همان مذهب شیعه است، باشد.
بر همین اساس، هیچ گاه گفته نشده که به استناد اصول 4 و 12 قانون اساسی، قوانینی که توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب می‌رسد، برای سایر مذاهب قابل اجراء نیست و تنها مختص مذهب شیعه است؛ بلکه همه مذاهب مشمول قوانین و مقررات فوق الذکر هستند. بنابراین و با این توصیف، به نظر می‌رسد قسمت انتهایی اصل 12 قابلیت اجرایی نداشته و صرفاً به صورت سمبلیک و نمادین تهیه و تنظیم شده است.
65. اصل 12 قانون اساسی در حوزه قانونگذاری تکمله‌ای بر اصل 4 محسوب می‌شود، نه اینکه مفاد این دو اصل با یکدیگر تعارض داشته و قابل جمع نباشد؛ چرا که اصل 12 صرفاً در حوزه اختیارات شوراها حق وضع مقررات به صورت محدود را برای اهل سنت در مناطقی که اکثریت با آنها باشد، قائل می‌شود. بنابراین، مفاد قسمت انتهایی اصل 12 در واقع تخصیصی بر اصل 4 بوده و تعارضی با مقصود و هدف این اصل که ابتنای کلیه قوانین و مقررات بر موازین اسلامی است، پیدا نمی‌کند.
66. با عنایت به اصل 4 قانون اساسی و تأکید این اصل بر انطباق کلیه قوانین و مقررات بر موازین اسلامی، می‌توان گفت اصل 12 قانون اساسی مکمل آن اصل به حساب آمده و معنای اسلامی بودن قوانین و مقررات را با توجه به ذکر دین و مذهب رسمی، تبیین می‌نماید. نکته قابل توجه اینکه ذیل اصل 12 اجازه تنظیم مقررات محلی بر اساس مذاهب مورد اشاره در این اصل را در صورت حائز اکثریت شدن داده است و این بدین معنی است که استثنای مذکور در مفهوم اسلامی بودن قوانین و مقررات مذکور در اصل 4 باید لحاظ گردد. همچنین، فقهای شورای نگهبان نیز که در ذیل اصل 4 مسؤول نظارت بر این امر تعیین شده‌اند، می‌بایست در نظارت خود به این استثناء توجه کنند.
67. در خصوص مقررات محلی این نکته قابل ذکر است که با توجه به تصریح اصل 12 قانون اساسی مقصود از «مقررات محلی» مواردی است که در صلاحیت شوراهای شهر و روستا قرار دارد و شامل مواردی از جمله جرمانگاری و تعیین مجازات و سایر مواردی که در صلاحیت مجلس است، نمی‌گردد.
البته اینکه آیا اصولاً مصداقی در مقررات محلی وجود دارد که مطابقت با فقه در آن راه داشته باشد یا خیر، بحث دیگری است. ولی به هر حال، بر اساس ذیل اصل 12، اگر شکایتی از مصوبه شورای شهر و روستای مناطقی که یکی از مذاهب مورد اشاره در اصل 12 در آنجا اکثریت دارد، نزد دیوان عدالت اداری مطرح شود و در آن ابطال مصوبه به دلیل مغایرت با شرع خواسته شود، مرجع بررسی مصوبه از لحاظ شرعی یعنی فقهای شورای نگهبان باید مصوبه را با موازین فقهی همان مذهب بسنجند و نظر خود را اعلام نمایند.
68. به نظر می‌رسد اختلاف نظر جدی در تعاریف ارائه شده در خصوص تعریف «مقررات محلی» که برخی از اعضای مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در جلسه هجدهم این مجلس به آن اشاره نموده و آن را معنا نموده‌اند، وجود نداشته باشد؛ لکن آنچه در قانون اساسی در خصوص شوراهای محلی تبیین و تصویب گردیده است، با مراد قانونگذار در اصل 100 قانون اساسی اختلافاتی دارد.
آنچه که اعضای مجلس بررسی نهایی قانون اساسی برای شوراهای محلی در نظر داشتند، وضع قوانین و مقررات در حوزه محلی بوده است، لکن آنچه در اصل 100 در حدود صلاحیت شوراهای محلی مورد اشاره قرار گرفته است، بحث نظارت بر امور شهرها و روستاها از طریق شوراهای محلی است که این امر با مباحث مطرح شده در جلسه هجدهم مجلس بررسی نهایی قانون اساسی تا حدود قابل توجهی مطابقت ندارد. بنابراین به نظر می‌رسد آنچه در ذهن نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در هنگام بحث و بررسی پیرامون اصل 12 قانون اساسی بوده، با آنچه در اصل 100 به تصویب رسیده است، دو امر متباین باشد.
69. در ذیل اصل 12 قانون اساسی، نوعی رسمیت منطقه‌ای مبنی بر وضع «مقررات محلی در حدود اختیارات شوراها» به اقلیت‌های مذهبی مسلمان داده شده است. این در حالی است که اولاً «شوراها» از لحاظ صلاحیتی دچار ابهام هستند؛ زیرا اصل 7 قانون اساسی، صلاحیت اداره و تصمیم‌گیری را به آنها داده است، اما اصل 100 فقط صلاحیت نظارتی را برای آنها مورد شناسایی قرار داده است که این دو با یکدیگر تفاوت دارند. ثانیاً همانطور که روشن است اعمال وظیفه از سوی شوراها بر اساس اصل 100 در جهت امور عمرانی، اقتصادی، اجتماعی و بهداشتی و فرهنگی صورت می‌گیرد.
در این صورت چگونه می‌توان در حوزه چنین اموری با مضامینی که در فقه اهل سنت آمده است، ارتباط برقرار کرد؟ آیا فقه اهل سنت (مذاهب اربعه) حکم قابل ارائه ای در این حوزه‌ها دارد که شوراها بتوانند با استناد به آن در حدود اختیاراتشان به وضع مقررات محلی به صورت متمایز از مقررات محلی سایر مناطق کشور بپردازند؟
70. فارغ از اشکالاتی که در بند پیشین به آنها اشاره شد، به نظر می‌رسد ابهام دیگری در مورد اصل 12 قانون اساسی وجود دارد و آن اینکه «مقررات محلی» که «در حدود اختیارات شوراها» وضع و تصویب خواهد شد، در واقع مربوط به امور اجرایی است که اساساً ارتباط چندانی با احکام مقرر در مذهب ندارد و موارد معدودی از ارتباط احکام مذهبی با امور اجرایی مثل موضوع تخریب مسجد جهت احداث خیابان در این زمینه قابل اشاره است.
بنابراین ارتباط چندانی میان مقررات محلی و تبیین اینگونه مقررات در مذهب مشاهده نمی‌شود، مگر اینکه منظور از مقررات محلی، قانونگذاری محلی به نحو مطلق باشد که می‌توان احکامی را در مذهب در این رابطه یافت. اما اشکالی که در اینجا وجود دارد این است که چنین برداشتی از اصل 12 قانون اساسی محتمل نیست.
71. قائل شدن این امتیاز برای مذاهب اربعه اهل سنت و همچنین مذهب زیدی در اصل 12 قانون اساسی که در صورت داشتن اکثریت در هر یک از مناطق، مقررات محلی در حدود اختیارات شوراها بر اساس آن مذهب تنظیم خواهد شد، نشان دهنده این امر است که قانونگذار اساسی اولاً برای شوراهای محلی صلاحیتی فراتر از صرف نظارت بر امور محلی که در اصل 100 قانون اساسی به آن اشاره شده، قائل بوده است و آنها را دارای صلاحیت برای وضع مقررات محلی دانسته است. ثانیاً وضع مقررات محلی در انحصار این شوراها بوده و سایر نهادها و مقامات حتی مقامات محلی حق وضع اینگونه مقررات را ندارند. به عبارت دیگر، سر و سامان دادن به امور محلی می‌بایست با تصمیمات و مصوبات شوراهای محلی صورت گیرد.
72. از ملاکی که در ذیل اصل 12 قانون اساسی به آن اشاره شده که عبارت است از اینکه در هر منطقه‌ای که در آن اکثریت با پیروان یکی از مذاهب باشد، مقررات محلی بر اساس آن مذهب تصویب و وضع خواهد شد، علاوه بر اثبات صلاحیت تصمیم‌گیری و وضع مقررات برای شوراهای محلی، می‌توان چنین برداشت نمود که اکثریت می‌تواند مالک وضع مقررات باشد؛ به این معنا که اکثریت اعتبار داشته و برای وضع مقررات مشروعیت دارد.
73. ایرادی که به اصل 12 قانون اساسی وارد است، شناسایی حق وضع مقررات محلی در حیطه منطقه‌ای برای هر یک از مذاهب اهل سنت است که در آن منطقه دارای اکثریت باشند. دلیل ایراد فوق آن است که شناسایی چنین حقی با رسمی بودن مذهب تشیع در سراسر کشور در تناقض است و این امر در موارد متعددی موجب تقابل این دو موضوع با یکدیگر خواهد شد.
این در حالی است که رسمیت دعاوی مربوط به احوال شخصیه اهل سنت در دادگاه‌ها چنین مشکلی را ایجاد نمی‌نماید و اساساً رسمیت بخشیدن به اینگونه دعاوی و مسموع دانستن آنها مطلبی است که بجا و شایسته است. اما به هر حال این امر را نمی‌توان نادیده گرفت که قانون کشور می‌بایست تنها بر اساس مذهب تشیع و اصول دین اسلام تدوین شود و برای همگان لازم الاتباع باشد.
9. نظرات شورای نگهبان
74. شورای نگهبان در نظر شماره 1622/21/80 مورخ 02/04/1380 در خصوص طرح جرایم سیاسی که در جلسه مورخ هشتم خرداد ماه یک هزار و سیصد و هشتاد مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید، در مورد یکی از شرایط هیأت منصفه که در طرح فوق به این شکل آورده شده بود: «الف- متدین به دین مقدس اسلام و یا یکی از ادیان رسمی کشور مصرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران...»، آن را مغایر اصل 12 قانون اساسی تشخیص داد.
این شورا در نظر دیگری به شماره 2560/21/80 مورخ 17/08/1380 در خصوص طرح ایجاد سازمان نظام پرستاری جمهوری اسلامی ایران مصوب ششم آبان ماه یک هزار و سیصد و هشتاد که در تبصره 1 ماده 22 این طرح آمده بود: «اقلیت‌های دینی به رسمیت شناخته شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تابع احکام دین اعتقادی خود می‌باشند»، چنین اظهار نظر نمود: «با توجه به کلمه رسمیت در تبصره (1) ماده (22) از این جهت که دین رسمی ایران اسلام و مذهب جعفری اثنی عشری است این تبصره مغایر اصول 12 و 13 قانون اساسی شناخته شد».
مشابه این دو نظر، نظرات دیگری نیز از سوی شورای نگهبان صادر شده است که در مورد همه آنها نکته قابل توجه این است که به نظر می‌رسد به صرف وجود صفت «رسمی» برای دین اسلام و مذهب جعفری اثنی عشری در قانون اساسی، نمی‌توان تمام کلمات «رسمی» که در طرح‌ها و لوایح مختلف به دنبال واژه‌هایی همانند «ادیان» و «اقلیت‌ها» آمده است را نادرست شمرد؛ چرا که به نظر می‌رسد منظور از واژه «رسمیت» در اینگونه لوایح و طرح‌ها، «مورد شناسایی و اشاره قرار گرفتن از سوی قانون اساسی» باشد.