به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، با انعقاد برنامه جامع اقدام مشترک (برجام یا موافقت نامه وین) مورخ 23 تیرماه 1394 تحریم های کشتی رانی به عنوان یکی از تحریم های مربوط به فعالیت هسته ای ایران، موضوع تعهد کشورهای 1+5 و اتحادیه اروپا قرار گرفت. با توجه به حصول توافق هسته ای بین ایران و شش کشور عضو دائم شورای امنیت و اتحادیه اروپا، دامنه لغو تحریم های کشتی رانی پس از اجرایی شدن برجام چگونه خواهد بود؟ سید یاسر ضیایی و همکاران مقالهای با محوریت موضوع «تحریم کشتی رانی جمهوری اسلامی ایران از منظر حقوق بین الملل» در این رابطه تدوین کرده اند و با تفکیک میان تحریم چندجانبه و یک جانبۀ کشتی رانی، به کاوش درباره این مسئله پرداخته اند. در ادامه گزارشی از این مقاله تقدیم حضور خوانندگان می گردد.
1. ارزیابی تحریم چندجانبه کشتی رانی ایران
اصولا تحریم های چندجانبه، در قالب سازمان های بین المللی و بر مبنای اساس نامه آن سازمان ها اعمال می شوند. در موضوع تحریم کشتی رانی هم تدابیری در سطح جهانی و توسط قطعنامه های شورای امنیت و نیز تصمیماتی در سطح منطقه ای از مجرای اتحادیه اروپا اتخاذ شد. بررسی قانونی بودن این تحریم ها مستلزم ارزیابی تحریم های سازمان ملل متحد و اتحادیه اروپا، به طور مجزاست.
الف) ارزیابی تحریم کشتی رانی ایران در سازمان ملل متحد
مقرره ماده 103 منشور ملل متحد، تنها برتری قطعنامه های شورای امنیت بر تعهدات قراردادی را لازم می دارد و کشورها به استناد این ماده نمی توانند قواعد و مقررات عرفی را حتی در صورت الزام قطعنامه های شورای امنیت، نادیده بگیرند. هرچند جمهوری اسلامی ایران، عضو کنوانسیون حقوق دریاها نیست، مفادی از این کنوانسیون که جنبه عرفی یافته است در رابطه با ایران قابل اعمال خواهد بود.
ازجمله حقوق عرفی که با الزام در خصوص بازرسی کشتی های ایران در دریای سرزمینی دیگر کشورها نادیده گرفته شده است، حق عبور بی ضرر کشتی ها در این منطقه از دریا است که اصلی ترین ویژگی این حق، غیر قابل تعلیق بودن آن است، مگر در زمانی که عبور از حالت بی ضرر خارج شده باشد یا دولت ساحلی برای حفظ امنیت خود، موقتا عبور در دریای سرزمینی کشورش را، آن هم مشروط به عدم تبعیض میان کشتی های کشورهای مختلف و با اطلاع قبلی، به حالت تعلیق درآورد .بنابراین چون در متن ماده 103 منشور، تنها برتری منشور بر تعهدات قراردادی مطرح شده است، می توان گفت که دولت ها، الزامی در تبعیت از تصمیم شورای امنیت در این بخش ندارند و در صورت اجرای الزامات قطعنامه شورای امنیت، تعهدات غیر قراردادی دولت ها در قبال ایران نقض می شود.
اعطای حق بازرسی در دریای آزاد به کشورها سبب شده است که عملا دولت ها بدون رضایت کشور صاحب پرچم، کشتی های ایرانی را نه تنها بازرسی، بلکه به مدت طولانی توقیف کنند. قطعنامه 1929 همچنین بازرسی را منوط به ارائه دلایلی دال بر وجود یکی از اقلام ممنوع شده در قطعنامه های قبلی و حاضر قرار داده است اما با توجه به این که قطعنامه مزبور، هیچ گونه تعریف، معیار یا استانداردی برای «کشتی مظنون» در نظر نگرفته است، صلاحیت موسعی در خصوص بازرسی محموله ها به دولت ها اعطا کرده و منجر به زیر پاگذاشتن اصل استقلال حاکمیت دولت ها و اصل برابری دولت ها شده است.
باید توجه داشت که طبق قطعنامه 2231 در زمان اجرای برجام، این محدودیت برای کشتی رانی ایران لغو خواهد شد. بااین حال، امکان توقیف کشتی های ایرانیِ مظنون به حمل موشک های بالستیک یا سامانه های حمل سلاح های هسته ای کماکان وجود خواهد داشت.
با درنظرداشتن این امر که کشتی رانی و شرکت های وابسته به آن، در زمره مؤسسات نیمه خصوصی هستند، مسدود کردن دارایی های این سازمان ها به استناد قطعنامه 1929 نقض حقوق بنیادین چون حق مالکیت، حق بر دادرسی عادلانه و حق توسعه خواهد بود. این در حالی است که مطابق بند 2 ماده 24 منشور سازمان ملل متحد، شورای امنیت در اجرای وظایف خود باید بر طبق اهداف و اصول ملل متحد عمل کند که ازجمله اهداف مهم سازمان ملل، مندرج در بند 3 ماده 1 منشور، پیشبرد و تشویق احترام به حقوق بشر و آزادی های اساسی برای همگان است.
ازآن جا که سازمان کشتی رانی و شرکت های وابسته به آن، مؤسسات اصلی در حمل ونقل کالا و ملزومات اساسی مردم هستند، تحریم مالی صنعت کشتی رانی می تواند منجر به نقض حقوق بنیادین مانند حق بر غذا و حق بر سلامت شود. برخی از کالاهای هسته ای یا پتروشیمی که در فهرست اقلام ممنوعه قرار گرفته اند دارای مصارف دیگری چون مصارف پزشکی هستند و اینکه طراحان قطعنامه 1929 مدعی اند تحریم هایشان صرفاً متوجه حکومت است و تأثیری در معیشت مردم ندارد، واقعیت ندارد. لازم به ذکر است با اجرایی شدن قطعنامه 2231، تحریم مالی 3 شرکت کشتی رانی ایران، مندرج در قطعنامه 1929 خاتمه یافت.
ب) ارزیابی تحریم کشتی رانی در اتحادیه اروپا
اقدام اتحادیه اروپا در خصوص گسترش قلمرو تحریم های شورای امنیت، چه از نظر کمی (توسعه شرکت های مشمول تحریم) و چه از نظر کیفی (توسعه تحریم به کشتی های نفت کش) نقض ماده 53 منشور است. تحریم های اروپا علیه صنعت کشتی رانی، نوعی اقدام اجرایی محسوب می شود و ازاین رو، نیاز به مجوز شورای امنیت وجود دارد. هنگامی که یک سازمان منطقه ای، تحریم های اقتصادی مضاعفی را علیه کشورهای ثالث که مورد توجه شورای امنیت است، اعمال نماید، باید مبنایی از لحاظ حقوق بین الملل که همان مجوز شورای امنیت است برای این عمل خود داشته باشد.
اگرچه قطعنامه های شورای امنیت، معاهده نیستند، دلیلی ندارد که روش تفسیر مندرج در بند 1 ماده 31 کنوانسیون 1969 وین راجع به حقوق معاهدات به این گونه قطعنامه ها تعمیم داده نشود. قاعده کلی تفسیر در ماده 31، تفسیر با حسن نیت و در سیاق عبارات است و لازمه تفسیر با حسن نیت این است که کشورها و همچنین دیگر سازمان های بین المللی از گسترش قلمرو نهادها و اشخاص مشمول تحریم، خودداری کنند.
تحریم مالی شرکت های کشتی رانی و اموال مسئولین این سازمان ها (چه در چارچوب اتحادیه و چه در چارچوب شورای امنیت) تا جایی که موجب نقض حقوق بشر ناظر بر حق بر مالکیت و حق بر رسیدگی عادلانه می شود در چارچوب نظام حقوقی اتحادیه اروپا غیرقانونی خواهد بود.
لازم به ذکر است با انعقاد برجام، اتحادیه اروپا در ماده 19 متعهد می شود تحریم های مربوط به صادرات تجهیزات و فناوری اساسی کشتی رانی، طراحی و ساخت کشتی و نفت کش، خدمات ثبت پرچم و بیمه ای را لغو کند. بندهای 1,3,1 تا 3,3,1 از بخش «الف» ضمیمه دوم برجام به جزئیات تحریم های کشتی رانی ایران می پردازد و علاوه بر موارد مذکور، به فروش تجهیزات مربوط به کشتی و توقف بازرسی و توقیف کشتی های ایرانی اشاره می کند. بند 16 ضمیمه پنجم برجام نیز به شماره قطعنامه های تحریمی اتحادیه اروپا اشاره می کند. در مجموع باید گفت با اجرایی شدن برجام، تمام تحریم های کشتی رانی ایران از سوی اتحادیه اروپا لغو خواهد شد.
2. ارزیابی تحریم یک جانبه کشتی رانی ایران
از ابتدای سال 1390، 13 تحریم و دو بخشنامه بر علیه کشتی رانی جمهوری اسلامی ایران صادر و اعمال شد که درمجموع، امریکا تا به حال 132 شرکت و 16 نفر از مدیران کشتی رانی را تحریم کرده که بیشترین تعداد در بین سازمان ها و ارگان های تحریم شده در سطح کشور بود.
لازم به ذکر است که انعقاد برجام موجب شد تا امریکا متعهد شود بخش عمده ای از تحریم های حوزه کشتی رانی ایران را تعلیق یا لغو کند. ماده 21 به تعلیق تحریم های امریکا در حوزه معاملات با کشتی رانی ایران و بخش های ساخت کشتی و بندرهای ایران، خدمات بیمه و شرکت ها و اشخاص مذکور در پیوست سوم به ضمیمه دوم اشاره می کند. همچنین جزئیات و برخی قوانین مربوط به تحریم کشتی رانی در بند 4-4 بخش (ب) ضمیمه دوم برجام ذکر شده است.
الف) اصول منشور ملل متحد
همان طور که امانوئل دوپان بیان داشته است، «مهمترین ایراد تحریم های یک جانبه از دیدگاه حقوق بین الملل، راجع به نظام امنیت جمعی است. هنگامی که وضعیتی در دستور کار شورای امنیت قرار گیرد و شورا در آن وضعیت، رأسا تصمیم گیری کند، دولت های عضو سازمان ملل، چه به صورت منفرد و چه به صورت جمعی نمی توانند در خصوص آن وضعیت، مبادرت به اعمال تحریم کنند».
دولت های اعمال کننده تحریم های یک جانبه، اصولاً برای توجیه عمل خود، به اصل اقدامات متقابلِ مندرج در طرح مسئولیت بین المللی دولت ها متوسل می شوند. برای رد این توجیه، آلن پله، حقوق دان برجسته بین المللی معتقد است «در صورت تصمیم شورای امنیت به تحمیل تحریم ها در پاسخ به یک اقدام اشتباه بین المللی، حق دولت ها در اتخاذ اقدامات متقابل یک جانبه خاتمه می یابد». او در این مورد به ماده 51 منشور استناد می کند که مقرر می دارد : «حق دفاع مشروع در پاسخ به حمله مسلحانه، تا وقتی که شورای امنیت، اقدامات ضروری را برای حفظ صلح و امنیت بین المللی اتخاذ ننماید ، از بین نمی رود». او استدلال می کند که «این موضوع در خصوص اقدامات متقابل به هنگام اقدام شورای امنیت، طبق مواد 41و 42 منشور نیز صدق می کند».
ب) اصل مصونیت دولت و اموال دولتی
در تحریم یک جانبه کشتی رانی ایران، بخشهایی از مواد 16 و 18 کنوانسیون ملل متحد راجع به مصونیت دولت و اموال دولتی نقض می شود. این مواد بر مصونیت کشتی های دولتی غیر تجاری و جنگی به دلیل این که در مالکیت دولت کشور صاحب پرچم هستند تأکید می کند. در متن اسناد تحریمی کشور هایی که به صورت یک جانبه کشتی رانی ایران را تحریم کرده بودند از عبارت «کشتی های در مالکیت، بهره برداری یا کنترل دولت ایران یا نهاد های معین شده» استفاده شده است که شامل کشتی های دولتی ایران می شود. از توجه به عبارات مندرج در این اسناد و نیز دقت در این امر که حمل و نقل نفت و دیگر موارد تحریم شده در زمره اعمال حاکمیتی قلمداد می شوند، اقدام به بازرسی و توقیف این گونه کشتی ها ناقض قاعده مصونیت اموال دولتی است.
ج) اصول حقوق دریاها
به این دلیل که ایران، کنوانسیون حقوق دریاها را تصویب نکرده است، در رابطه خود با دولت های دیگر و اعمال تحریم های مخالف مقررات این کنوانسیون نمی تواند به قواعد قراردادی حقوق دریاها استناد کند. با وجود این، مواردی از مندرجات عهدنامه حقوق دریاها چون حق عبور بی ضرر، آزادی دریانوردی در آب های آزاد و نیز مصونیت کشتی های دولتی غیرتجاری و جنگی که امروزه در زمره قواعد عرفی حقوق بین الملل محسوب می شوند، برای ایران نیز قابل استناد است و هیچ دولتی نمی تواند به استناد تحریم های یک جانبه، این حقوق را نادیده بگیرد.
همچنین اصل آزادی کشتی رانی در آب های آزاد که در مواد 87 و 90 کنوانسیون 1982 حقوق دریا ها و برخی اسناد بین المللی دیگر مانند مواد 2و 4 عهد نامه دریای آزاد 1985ژنو ذکر شده است، به نظر برخی، جنبه حقوق بین الملل عرفی پیدا کرده است. لذا توقیف و بازرسی خودسرانه کشتی های ایرانی توسط برخی کشورها و فراتر از قطعنامه شورای امنیت در آب های آزاد، تخلف بین المللی محسوب شده و موجب مسئولیت بین المللی آن دولت خواهد شد.
د) اصول قراردادی
عهدنامه مودت، روابط اقتصادی و حقوق کنسولی میان ایران و امریکا در سال 1955 در تهران به امضا رسید و در سال 1975 لازم الاجرا شد. عهدنامه مودت میان این دو کشور در حال حاضر معتبر است و تحریم های یک جانبه و فراتر از قطعنامه های شورای امنیت توسط امریکا در تعارض با بند 2ماده 8 آن تلقی می شود.
شورای امنیت در قطعنامه های تحریمی خود، تنها حق بازرسی و توقیف در صورت تخلف را به کشورها داده است و اجازه نداده که مانع ورود کشتی های ایرانی به آب های سرزمینی خود شوند؛ حال آن که ایالات متحده امریکا مانع ورود کشتی های ایرانی به آب های سرزمینی خود می شود. همچنین تحریم دریانوردی ایران، فراتر از قطعنامه شورای امنیت در مناطق مختلف دریایی در تعارض با ماده 10 این عهدنامه نیز هست.
ﻫ ( اصل آزادی تجارت
امروزه تجارت آزاد، به عنوان یکی از حقوق بنیادین دولت ها شناخته می شود و تحریم اقتصادی در تضادی آشکار با آن قرار دارد. تعارض تحریم ها با اصل آزادی تجارت در رویه و اسناد بین المللی مختلفی مانند تصمیمات آنکتاد و مجمع عمومی مورد توجه واقع شده است. تحریم کشتی رانی ایران که اصولا توسط کشور های طرفدار نظام اقتصاد آزاد تحمیل می شود، با حق آزادی تجارت که یکی از مظاهر حاکمیت دولت ها و اصلی بنیادین در نظریه لیبرالیسم است، متعارض است. این تحریم ها همچنین با هدف و موضوع سازمان تجارت جهانی که عموم این دولت ها عضو آن هستند در تعارض آشکار است.
3. اقدام متقابل ایران
در برابر اقدامات تحدیدکننده دولت های غربی علیه صنعت کشتی رانی ایران، این کشور نیز روش هایی را برای جبران این محدودیت ها در پیش گرفته است. هرچند دیوان بین المللی دادگستری در نظریه مشورتی سال 1971مربوط به قضیه آفریقای جنوب غربی بیان می کند که دیوان قدرت بازبینی قطعنامه های شورای امنیت را ندارد، امروزه در سطح منطقه ای آن هم به صورت محدود و موردی در دیوان دادگستری اروپا امکان ارزیابی تصمیمات شورای امنیت و شورای اتحادیه اروپا فراهم است.
به نظر می رسد در صورت به نتیجه نرسیدن روش های سیاسی برای رفع این گونه تحریم ها، دولت ایران می توانست با تأکید بر برخی از اصول حقوق بین الملل در مراجع قضایی و شبه قضایی بین المللی، اقدام به طرح دعوا کند. استفاده از پرچم مصلحتی و اجاره کشتی نیز برای خنثی کردن آن بخش از تحریم های نامشروع، در چارچوب اقدام متقابل امکان پذیر بود. طرح دعوا در دیوان بین المللی حقوق دریاها در صورت عضویت ایران در کنوانیسیون حقوق دریاها در مواردی خاص و امکان رجوع اتباع ایرانی به محاکم دادگستری تهران علیه دولت های متخلف، از گزینه های پیش روی جمهوری اسلامی ایران برای مقابله با تحریم های نامشروع در بخش کشتی رانی است.
لازم به ذکر است با اجرایی شدن برجام، جمهوری اسلامی ایران متعهد است پیش از رجوع به سازوکارهای بین المللی، سازوکار مورد توافق در برجام را طی نماید که مطابق با بندهای 36و 37 برجام، فرایند آن شامل رسیدگی توسط کمیسیون مشترک، هیئت وزیران خارجه و شورای امنیت می شود. طبق مواد 36 و 37 برجام، ایران یا هر یک از کشورهای 1+5 در صورت عدم رعایت تعهدات طرف مقابل می توانند موضوع را به منظور حل و فصل به کمیسیون مشترکی که متشکل از کشورهای امضاکننده برجام است، ارجاع کنند و این کمیسیون وظیفه خواهد داشت ظرف مدت 15 روز موضوع را فیصله دهد. پس از بررسی کمیسیون، در صورتی که هر عضو معتقد باشد که موضوع فیصله نیافته است می تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران نیز در طی 15 روز (که قابل تمدید است) باید موضوع را حل و فصل کنند.
همچنین پس از بررسی توسط کمیسیون مشترک، هم زمان با (یا به جای) بررسی در سطح وزیران، عضو شاکی یا عضوی که اجرای تکالیفش موضوع بحث بوده است می تواند درخواست کند که هیئت مشورتی متشکل از سه عضو (یکی از سوی هریک از طرف های درگیر در اختلاف و یک عضو مستقل) موضوع را بررسی کند. این هیئت می بایست نظریه غیر الزام آوری را در خصوص موضوع پایبندی ظرف 15روز ارائه کند. چنان چه متعاقب این فرایند سی روزه، موضوع فیصله نیابد، کمیسیون مشترک در کمتر از 5 روز نظریه هیئت مشورتی را با هدف حل و فصل موضوع، بررسی خواهد کرد و اگر کماکان موضوع به نحو مورد رضایت طرف شاکی فیصله نیافته باشد و طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی» است، آن طرف می تواند آن را به عنوان مبنای توقف کلی یا جزئی اجرای تعهداتش وفق برجام قلمداد کرده یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ کند. با دریافت این ابلاغ به همراه توضیحی از تلاش های توأم با حسن نیت آن طرف برای طی فرایند حل و فصل اختلاف پیش بینی شده در برجام، شورای امنیت سازمان ملل متحد می بایست منطبق با رویه های خود در خصوص قطعنامه ای برای تداوم لغو تحریم ها رأی گیری کند. چنان چه قطعنامه فوق الذکر ظرف سی روز از تاریخ ابلاغ به تصویب نرسد، مفاد قطعنامه های سابق شورای امنیت، مجددا اعمال خواهد شد، مگر این که شورای امنیت به نحو دیگری تصمیم گیری کند.
نکته قابل توجه درمورد شیوه حل و فصل اختلاف در برجام این است که در صورت ارجاع موضوع به شورای امنیت، این امکان برای هر یک از کشورهای عضو دائم شورای امنیت وجود دارد که با استفاده از حق وتو، مانع تصویب ادامه لغو تحریم ها شوند. باید توجه داشت که روند رسیدگی در چارچوب برجام، شامل رسیدگی در مراجع سیاسی است چرا که کمیسیون مشترک، واجد اعضایی سیاسی است که لزوماً کار قضایی انجام نمی دهند و همین طور هیئت وزیران و شورای امنیت که اساساً نهاد هایی سیاسی تلقی می شوند.
سازوکار حل اختلاف در برجام به نوعی است که در تحلیل نهایی، مطلوب کشورهای مقابل ایران خواهد بود و بهترین شیوه جبران برای ایران، صرفاً اقدام متقابل و بازگشت به وضعیت سابق خواهد بود. مکانیسم ماشه نیز به نحوی طراحی شده است که امکان بازگشت کلیه تحریم ها بیش از امکان استمرار لغو تحریم هاست.
مقاله «تحریم کشتی رانی جمهوری اسلامی ایران از منظر حقوق بین الملل» نوشته سید یاسر ضیایی و همکاران است که در « مجله حقوقی بین المللی»، شماره 54، در بهار- تابستان 95 انتشار یافته است./205/ف