به گزارش سرویس حقوق پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، آیت الله عباس کعبی؛ عضو جامعه مدرسین و نماینده مجلس خبرگان رهبری در درس خارج تحلیل مبانی اصول قانون اساسی به تحلیل اصل هفتم قانون اساسی پرداخت که بخش هفتم آن در ذیل تقدیم می گردد.
وی در خصوص ارکان مشورت گفت: مشورت حاصل تعامل سه رکن است که بدون وجود آنها مشورت بی معناست. رکن اول مشورت گیرنده که منظور از آن در امور حکومتی، مقامات و کارگزاران حکومتی است. رکن دوم نهادهای ایجاد شده بر پایه مشورت که با هدف مشورت دادن به مقامات ایجاد شده‌اند و رکن سوم مشورت یعنی موضوع که مسائل و مشکلات مبتلا به جامعه را شامل می‌شود.
آیت الله کعبی در ادامه به فرآیند نهاد مشورت اشاره کرد و گفت: جایگاهی که در نهاد مشورت برای مقام مشورت دهنده پیش بینی شده است تصمیم سازی است و نه تصمیم گیری. تفاوت تصمیم سازی و تصمیم گیری در این است که تصمیم سازی به معنای فراهم نمودن زمینه مناسب برای تصمیم گیری است و تصمیم گیری انتخاب بین چند گزینه مختلف برای حل مسائل مختلف است. بر این اساس سنخ عملکرد مشاوران در فرآیند مشورت، فراهم کردن زمینه مناسب برای بهترین انتخاب‌ها از سوی مقام مشورت گیرنده است و مشاور راسا در تصمیم گیری دخالتی ندارد.
مبحث ششم: ارتباط شوراها و نهاد مشورت
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل هفتم خود مقرر می‌دارد: «طبق دستور قرآن کریم: «و امرهم شوری بینهم» و «شاورهم فی الامر» شوراها: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند.» بر این اساس مبنای شوراهای مصرح در این اصل که در اصول متعدد قانون اساسی به آنها اشاره شده است، نهاد مشورت معرفی شده است که درباره مبانی دینی آن در مباحث قبلی به صورت مفصل بحث و بررسی صورت گرفت.
بر این اساس طبق آنچه که قانون اساسی بیان داشته است، از آنجا که خداوند متعال در دو آیه مذکور قرآن کریم، نهاد مشورت را تشریع نموده است، شوراها در نظام جمهوری اسلامی ایران طراحی و ایجاد شده و بر مبنای این نهاد، ساختارهایی همچون مجلس شورای اسلامی و شوراهای استان، شهرستان و ... در نظام جمهوری اسلامی پیش بینی و ایجاد می‌گردد که در فصول بعدی نیز جایگاه، شرح فعالیت و وظایف آنها از لحاظ قانونی در اصول متعدد قانون اساسی مورد اشاره قرار گرفته است.
بدین معنا اصل هفتم قانون اساسی مبنای کار شوراها را در نظام جمهوری اسلامی بر پایه نهاد مشورت مشخص نموده است. از سوی دیگر در این اصل، علاوه بر مبنای شوراها، جایگاه این نهادها نیز در نظام جمهوری اسلامی به عنوان ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور تبیین شده است که در اصول بعدی قانون اساسی بر اساس این مبنا و جایگاه، ویژگی‌ها و شرح وظایف و جزییات امور شوراها بیان شده است. در این مبحث به بررسی و تأمل در این مبناسازی برای نهادهای شورایی در قانون اساسی خواهیم پرداخت.
گفتار اول: لازمه ابتنای شوراها بر نهاد مشورت
از مجموع مباحث سابق پیرامون شورا و مشورت و ادله و مبانی و انواع آن به ویژه ماهیت حقوقی این نهاد در اسلام می‌توان خصایصی را برای این نهاد متصور دانست که در صورت وجود این شرایط می‌توان از وجود نهادی بر مبنای مشورت سخن گفت.
وجود ارکان مشورت:
همانگونه که در مفهوم مشورت در مبحث اول از این فصل سخن به میان آمد، مشورت حاصل تعامل سه رکن است که بدون وجود آنها مشورت بی معناست. رکن اول مشورت گیرنده که منظور از آن در امور حکومتی، مقامات و کارگزاران حکومتی است. رکن دوم نهادهای ایجاد شده بر پایه مشورت که با هدف مشورت دادن به مقامات ایجاد شده‌اند و رکن سوم مشورت یعنی موضوع که مسائل و مشکلات مبتلا به جامعه را شامل می‌شود. مشورت دهندگان نظرات خود را در موضوعات مشورت به مشورت گیرندگان اعلام میدارند. وجود همه این ارکان، برای ابتنای یک نهاد بر مبنای مشورت ضروری است. ساختاری که قرار است بر نهاد مشورت در اسلام ابتنا یابد می‌بایست حتما در چارچوب ارکان مشورت قرار گیرد و وظایف خود را در چارچوب این ارکان انجام نماید تا بتواند بر پایه مشورت تعریف گردد. عدم وجود هر یک از این ارکان به مشورتی بودن نهادها لطمه وارد می‌سازد.
تصمیم سازی و نه تصمیم گیری:
فرآیند مشورت به گونه‌ای است که مشورت دهنده بایستی نظرات و پیشنهادهای خود را به مشورت گیرنده اعلام نماید. مشورت گیرنده که حاکم یا سایر کارگزاران نظام اسلامی هستند، وظیفه دارند با مشورت دهندگان مشورت نمایند و از ایده‌ها و پیشنهادات ایشان استفاده نمایند و در نهایت با توجه به مجموع آنچه که مصالح اجتماعی اقتضا می‌کند، تصمیم مقتضی را اتخاذ نمایند.
نکته مهم در این فرآیند این است که جایگاهی که در نهاد مشورت برای مقام مشورت دهنده پیش بینی شده است تصمیم سازی است و نه تصمیم گیری. تفاوت تصمیم سازی و تصمیم گیری در این است که تصمیم سازی به معنای فراهم نمودن زمینه مناسب برای تصمیم گیری است و تصمیم گیری انتخاب بین چند گزینه مختلف برای حل مسائل مختلف است. با شناخت تفاوت میان تصمیم سازی و تصمیم‌گیری بدیهی است که سنخ عملکرد مشاوران در فرآیند مشورت، فراهم کردن زمینه مناسب برای بهترین انتخاب‌ها از سوی مقام مشورت گیرنده است و مشاور راسا در تصمیم گیری دخالتی ندارد. از این رو برای صحت ابتنای یک ساختار بر نهاد مشورت، ایفای نقش تصمیم سازی به جای تصمیم‌گیری ضرورت دارد.
حال با توجه به همه مباحثی که درباره نهاد مشورت در اسلام، در آیات و روایات و ماهیت حقوقی و انواع آن و همچنین شرایط مورد نیاز برای ابتنای یک نهاد بر بنیاد مشورت بیان نمودیم، آنچه در ادامه اهمیت می‌یابد بررسی نسبت میان شوراهایی است که در اصل هفتم قانون اساسی به آنها اشاره شده -و فلسفه تشکیل آنها نیز دستور خداوند در قرآن کریم بر ضرورت مشورت و چگونگی آن معرفی شده است- با نهاد مشورتی که در اسلام تعریف شده است.
آنچه که موجب ابهام می‌گردد این است که کدام یک از وظایف و تکالیف شوراهای مذکور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که طبق نص اصل هفتم قانون اساسی بر مبنای مشورت پایه گذاری شده‌اند، با نهاد مشورت قابل تطابق است؟ به عبارت دیگر نهادهای مذکور (اعم از مجلس شورای اسلامی و یا شوراهای استان و شهر و روستا و ...) که بر مبنای نهاد مشورت پایه گذاری شده و از عنوان شورا برای آنها استفاده شده است، بر اساس کدام یک از ویژگی‌های نهاد مشورت عمل می‌نمایند و آیا وظایف آنها متناسب با عنوان و مبنای آنها تعیین شده است؟ آیا ابتنای شوراهایی مانند مجلس شورای اسلامی و شورای استان، شهرستان و ... بر نهاد مشورت صرفا در اسامی آنها اعمال شده است و یا وظایف و عملکرد ایشان نیز بر نهاد مشورت استوار است؟ آیا مشورت‌های داخلی و تبادل نظرهای اعضای این مجامع در تصمیم گیری‌ها به معنای فعالیت شورایی آن هاست؟ برای پاسخ به این سوالات می‌بایست در مورد هر کدام از این شوراها ابتدا به صورت مختصر بنای آنها و خصوصیات و وظایف آنها مورد بحث قرار گیرد و سپس نسبت بنای مذکور با مبنای معرفی شده به داوری گذاشته شود.
گفتار دوم: بررسی ماهیت شوراهای محلی و انطباق آنها با نهاد مشورت
ماهیت عملکرد شوراهای محلی آن گونه که اصول یکصدم به بعد قانون اساسی در شرح و تبیین فعالیتهای این نهاد بیان می‌دارد، وظیفه نظارت بر پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان است. این شوراها در راستای انجام این وظیفه خود علاوه بر نظارت بر فعالیت شهرداری‌ها و امور جاری شهر، امکان اتخاذ تصمیماتی در این حیطه از جمله انتخاب شهردار، تصویب بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکتهای وابسته به آن ها، تصویب اساسنامه این موسسات و شرکت ها، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و ... را بر عهده دارند.
نگاهی گذرا به عملکرد و شرح وظایف شوراهای اسلامی محلی نیز گویای چنین امری است. شوراهای شهر و روستا در عمل نهادهایی حاکمیتی هستند که امور مربوط به اداره شهر و روستا را از طرف مردم بر عهده دارند و تلاش شده است تا با این ابزار، از حاکمیت متمرکز جلوگیری به عمل آمده و با ایجاد نهادهای غیرمتمرکز مشارکت مردم نیز در اداره امور زندگیشان تا حد ممکن جلب گردد. اما با این حال عملکرد این شوراها از حالت حاکمیتی خود خارج نشده است. تصمیمات این شوراها در وضع عوارض، تصویب بودجه و تصویب اساسنامه شرکتها و موسسات وابسته به شهرداری ها، تصویب نرخ خدمات ارائه شده از سوی شهرداری و یا نرخ کرآیه وسائط نقلیه درون شهری از جمله اقداماتی است که باعث حفظ جنبه حاکمیتی این نهادها به طور کامل شده است؛ زیرا بسیاری از اقدامات شهرداری‌ها نظیر وضع عوارض، تعیین حریم شهر و یا توسعه معابر که بعضا از طریق تصویب این شوراها الزامی و عملیاتی می‌شوند، اگر چه با حقوق شخصی افراد و قاعده تسلیط در تعارض قرار می‌گیرد، اما به واسطه وجهه حاکمیتی این تصمیمات، بر حقوق شخصی افراد غلبه پیدا کرده و اعمال می‌گردند. گذشته از این دست تصمیمات حاکمیتی شوراها، بسیاری دیگر از فعالیتهای شورا ذیل مفهوم «نظارت» تعریف می‌شوند. شوراها بر اساس قانون، مسئولیت نظارت بر مدیریت شهری و شهرداری‌ها در غالب امور را بر عهده دارند و ناظر اصلی مدیریت شهر در جهت پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم شناخته شده‌اند. آن گونه که مشاهده می‌شود، شوراها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران یا نهاد تصمیم گیر به حساب آمده‌اند و یا این که ایفاگر وظیفه «نظارت» محسوب شده‌اند.
با توجه به آنچه که درباره عملکرد و بنای نهادی تحت عنوان شوراهای اسلامی محلی بیان شد، ابتنای این نهادها بر امر مشورت به صورت جدی محل اشکال قرار می‌گیرد. زیرا از سویی این قبیل شوراها به جای یک نهاد تصمیم ساز و پیشنهاد دهنده در مقام یک نهاد تصمیم‌گیر به میدان می‌آیند و به وضع و تصویب قواعد مختلف دست میزنند و از سوی دیگر روند مشورت در تصمیمات آنها عملی نمی‌گردد.
شوراها در قامت یک نهاد مشورت دهنده تصمیمات خود را به هیچ نهاد بالاتری ارائه نمی‌نمایند تا این که نهاد یا مقام بالاتر به عنوان مشورت گیرنده نسبت به موضوع تصمیم‌گیری نماید. بلکه دقیقا بر خلاف این امر، استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند. ضمانت اجراهای مندرج در قانون در مواردی که مصوبات این شوراها خلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور باشد که منجر به لغو تصمیمات شوراها و حتی انحلال آنها می‌شود نیز از جنس تصمیم‌گیری نهاد عالیتر نسبت به پیشنهادات مشاوران نیست، بلکه از جنس جلوگیری از تعدی نسبت به حیطه اختیارات است؛ ساز و کاری که قانونگذار نسبت به همه کسانی که قدرت تصمیم گیری به آنها اعطا می‌شود، به عنوان ضمانت اجرا پیش بینی می‌نماید.
البته در میان مجموعه وظایف و اختیارات این شوراها استثنائاتی نیز وجود دارد که اقدامات آنها در قالب مشورتی صورت می‌گیرد؛ لیکن قلّت این قبیل موارد باعث می‌شود که نتوان آنها را از حد استثناء بودن فراتر دانست. از جمله این وظایف که شأن مشورتی شوراها در آن قابل ملاحظه است اصل یکصد و دوم قانون اساسی است که به موجب آن «شورای عالی استانها حق دارد در حدود وظایف خود طرح‌هایی را تهیه و مستقیما یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند. این طرح‌ها باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد.» بدین ترتیب شورای عالی استانها در مقام یک مشاور واقعی، با در نظر گرفتن مسائل مربوط به حیطه اختیارات خود و با آگاهی از مشکلات خاص در حوزه شمول فعالیتی خود، طرح هایی را تهیه نموده و به صورت مستقیم و یا از طریق دولت به صورت غیرمستقیم به مجلس شورای اسلامی ارسال می‌نماید که این طرح‌ها می‌بایست در مجلس مورد بررسی قرار گیرند. بدین معنا همه ارکان مشورت، به صورت کامل در این اصل قانون اساسی مورد رعایت قرار گرفته است. شورای عالی استانها در مقام مشورت دهنده، طرحی را در قالب مشورت و پیشنهاد به مجلس شورای اسلامی به عنوان مشورت گیرنده ارسال می‌نماید. مجلس به عنوان مقام تصمیم گیر این مشورت را بررسی می‌نماید و بدون تکلیف به تبعیت از مشورت، پس از بررسی، تصمیم مقتضی و مقرون به مصلحت به تشخیص خود را اتخاذ می‌نماید که در این حالت مشورت به صورت کامل رخ می‌دهد.
یکی دیگر از وظایف شورای عالی استانها ارائه پیشنهادات در مورد برنامه و بودجه به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور است. بر این مبنا سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور موظف است یک نسخه از پیشنویس لوایح برنامه های توسعه و بودجه عمومی کشور و استانها را پس از تهیه در اختیار شورای عالی استانها قرار دهد. شورای عالی استانها پیشنهادهای اصلاحی خود را در مورد برنامه و بودجه مذکور به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ارائه خواهد کرد. همان گونه که مشاهده می‌شود در این وظیفه نیز شورای عالی استان ها، در قامت یک مقام مشورت دهنده، پیشنهادات خود را در مورد برنامه و بودجه به نهاد صالح تصمیم گیر در این امر ارائه می‌کند و آن نهاد با توجه به پیشنهادها به تصمیم گیری می‌پردازد.
علاوه بر شورای عالی استانها بعضی از وظایف شوراهای اسلامی شهر و روستا نیز با معنای اصطلاحی مشورت مطابقت دارد. از جمله این که یکی از وظایف این نهادها بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارساییهای اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی و رفاهی حوزه انتخابیه و تهیه طرح‌ها و پیشنهادهای اصلاحی و راهحل های کاربردی در این زمینه ها جهت برنامه‌ریزی و ارائه آن به مقامات مسئول ذیربط است. اگر شوراهای شهر و روستا تنها عهده دار همین یک وظیفه بودند، میشد به صراحت بیان کرد که شوراهای شهر و روستا از نهادهای مبتنی بر اصل مشورت هستند، اما برشماری این یک وظیفه در میان 43 وظیفه‌ای که در قانون برای این شوراها احصاء شده است، باعث می‌شود تا نتوان فراتر از یک استثناء به آن نگاه کرد؛ استثنایی که هر نهاد دیگری نیز ممکن است در کنار مجموعه وظایف دیگر خود، در یک حوزه، در قامت مشاور نهادی دیگر به عمل بپردازد. اما در سایر وظایف و اختیارات شوراها که اکثر این وظایف را شامل می‌شود، جنس وظایف و تکالیف با نهاد مشورت مطابقت ندارد.
به هر حال و با توجه به آنچه که بیان شد به نظر می‌رسد در مجموع، نمی‌توان وظایف شوراها را در قلمرو مشورت تلقی نمود. نه تصمیمات حاکمیتی این شوراها و نه نظارتهای این نهاد، از جنس مشورت ـ با در نظر گرفتن تعاریف و مباحث پیش گفته- به حساب نمی‌آیند و ماهیت آنها هم، ماهیت کار مشورتی اصطلاحی بیان شده در آیات و روایات نیست و نمی‌توان شوراهای محلی را نهادی بر اساس امر مشورت در اسلام دانست؛ اگر چه به تاسی از آن، حتی نام شورا بر خود گرفته باشد. البته شوراها در انجام وظایف خود ممکن است از ساز و کارهای مشورتی و مجموعهای از مشاوران بهره ببرند. به عنوان مثال در موضوعاتی که قرار است در شوراها مصوباتی صورت گیرد، ممکن است از نظرات تخصصی خبرگان موضوع در قالب مشورت استفاده نمایند و فرآیند نهاد مشورت در اسلام را در عملکرد داخلی خویش پیاده نمایند، اما این به معنای ابتنای این ساختار بر نهاد مشورت نیست. چراکه شورا بایستی خود نقش تصمیم سازی نسبت به مقام یا نهاد مافوق خود را ایفا نماید، در حالی که شوراها خود در قامت مقام مافوق و در فرآیند تصمیم گیری از مشورت‌های تصمیم‌سازان متخصص استفاده می‌نمایند. اما تبیین این که اگر شوراهای شهر و روستا بر مبنای مشورت بنا نشده‌اند، بر چه اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران ایجاد و تقویت شده‌اند، بحثی است که در شرح فقهی فصل هفتم قانون اساسی که به موضوع شوراها اختصاص دارد، به آن پرداخته خواهد شد./ف